Les divisions horizontales en régions wallonne et bruxelloise / Joël van Ypersele, Pierre-Yves Erneux et Charlotte Aughet

Quelles sont les divisions horizontales soumises à permis d'urbanisme préalable, ratione materiae et ratione temporis, et les implications pratiques qui en découlent pour les notaires et les autres intervenants?

Introduction

1. Certaines divisions horizontales sont soumises à permis d’urbanisme, soit par leur seul effet, soit en raison des actes et travaux qu’elles induisent.

Ceci est d’une importance pratique considérable puisque l’obligation d’obtenir un permis d’urbanisme préalable est générale.

Ainsi, le notaire chargé d’établir un acte de base préalablement à la vente d’une partie d’un bien divisé devra vérifier si la division ou les actes et travaux qui l’accompagnent nécessitent un permis d’urbanisme et, dans l’affirmative, si un tel permis a été obtenu. Il en va de même du propriétaire qui souhaite simplement donner en location une partie de son bien préalablement occupé comme ensemble.

2. La présente contribution a pour objet d’identifier, en un premier temps, les cas dans lesquels un tel permis est requis en Région wallonne et en Région bruxelloise.

Elle ne s’attardera pas uniquement aux divisions actuellement soumises à permis d’urbanisme,  puisque l’exigence d’un tel permis a évolué au fil du temps au gré des diverses réformes du droit de l’urbanisme. Ces modifications législatives soulèvent la délicate question de la légalité des divisions établies par le passé sans permis d’urbanisme préalable.

Le praticien confronté à cette question est alors astreint à un périlleux exercice d’archéologie juridique : pour vérifier la légalité des divisions entreprises par le passé sans permis d’urbanisme préalable, il doit s’assurer que la division a été légalement acquise à une époque où aucun permis d’urbanisme n’était requis à cette fin.

3. L’importance de ces questions n’est plus à démontrer puisqu’elles affectent directement la légalité des transactions immobilières dans une matière qui touche à l’ordre public.

La jurisprudence recense de plus en plus de cas de nullité d’actes de base, de ventes, voire même de baux qui ont pour effet de consommer des divisions irrégulières où non seulement la responsabilité civile ou pénale des auteurs de la division est mise en cause, mais également celle des notaires et agents immobiliers qui y ont prêté leur concours.  

La question centrale de la responsabilité des différents intervenants, dont celle du notaire et des agents immobiliers, sera dès lors examinée également.

I. En Région bruxelloise

A. La modification du nombre d’unités de logement est soumise à permis d’urbanisme depuis le 1er janvier 2010

4. L’ordonnance du 14 mai 2009, entrée en vigueur le 1er janvier 2010,  soumet à permis d’urbanisme le fait de « modifier le nombre de logements dans une construction ».[2]

À la différence du texte wallon qui ne vise que la « création » d’un nouveau logement dans un immeuble existant, le législateur bruxellois vise « la modification du nombre de logements » dans une construction, ce qui vise aussi bien la création de nouveaux logements que la diminution du nombre de logements.

L’exposé des motifs de la réforme ne semblait avoir à l’esprit qu’une augmentation du nombre de logements[3]. Les critiques formulées lors des discussions en Commission et tendant à clarifier le texte en ce sens ont été rejetées[4], de sorte qu’en présence d’un texte clair, il ne fait guère de doute qu’une diminution du nombre de logements est soumise à permis préalable.

La notion de « logement » n’est pas non plus précisée par le législateur bruxellois. L’exposé des motifs est d’une relative indigence à cet égard puisqu’il y est seulement indiqué que cette notion doit « s’entendre dans le sens le plus large »[5]. Lors des discussions en Commission, les intervenants se réfèrent à plusieurs reprises au nombre de « ménages » dans une maison[6].

La pratique administrative des autorités communales bruxelloise suivie jusqu’à ce jour est généralement d’appréhender le logement d’un point de vue fonctionnel : le nombre de cuisines/salles de séjour attachées aux chambres qu’elles desservent permet de se faire une idée du nombre d’unités fonctionnellement indépendantes susceptibles d’être comptabilisées comme logement. Cette approche est par la suite corroborée par le nombre de personnes inscrites au service de la population, soit comme formant un seul ménage (ce qui se déduit notamment des noms et des dates communes d’entrée et de sortie…), soit étage par étage, lorsque la division de l’immeuble correspond à des étages.

5. La réforme entreprise ne signifie pas qu’avant son entrée en vigueur, la modification du nombre de logements au sein d’un immeuble d’habitation n’était pas soumise à permis d’urbanisme.

 La modification législative innove cependant puisque précédemment, la modification du nombre d’unités de logement mise en œuvre sans travaux de transformation ne nécessitait pas de permis d’urbanisme.

On songe ainsi à un petit immeuble de deux ou trois appartements qui vient à être occupé dans son entièreté par une seule famille, les cuisines des étages étant utilisées comme buanderie ou espace de rangement. Il en va de même lorsque les enfants quittent peu à peu le ménage et que les appartements précédemment occupés par l’ensemble de la famille sont progressivement remis en location. À suivre le libellé du texte, un permis d’urbanisme serait requis dans les deux cas de figure, malgré l’absence de travaux de transformation.

Le système ainsi mis en place risque de poser rapidement de nombreuses difficultés pratiques lors des mutations immobilières, puisque la seule façon de s’assurer que la situation telle que vendue est légalement acquise consiste à s’assurer que le nombre d’unités de logements n’a pas été modifié, même indépendamment de la réalisation de travaux, ce qui n’est pas nécessairement facile à établir, en particulier lorsque certains occupants ne sont pas domiciliés dans l’immeuble.

Dans le cadre de leur devoir d’information et d’investigation, les agents immobiliers ainsi que les notaires veilleront à effectuer les vérifications préalables qui s’imposent lorsque le logement n’est pas expressément couvert par un permis d’urbanisme postérieur au 1er janvier 2010, puisque ce n’est que depuis cette date qu’un permis est requis pour une modification du nombre d’unités de logement, même sans travaux.

B. L’examen de la régularité des modifications du nombre d’unités de logement intervenues avant le 1er janvier 2010 est complexe au vue des nombreuses modifications législatives et réglementaires qui se sont succédées

5bis. Avant le 1er janvier 2010, le législateur bruxellois ne soumettait pas expressément les divisions horizontales à permis d’urbanisme.

En d’autres termes, la division d’un immeuble en plusieurs unités indépendantes n’était soumise à permis d’urbanisme que lorsque les actes et travaux qui les accompagnent étaient eux-mêmes soumis à permis d’urbanisme.

Il en était ainsi lorsque la division impliquait des travaux de transformation intérieurs soumis à permis d’urbanisme ou encore lorsqu’elle induisait des changements de destination ou d’utilisation, puisque le législateur bruxellois soumet également à permis d’urbanisme de tels changements.

Le propriétaire désireux de louer ou vendre une partie de son bien impliquant des travaux de transformation intérieurs ou un changement de destination ou d’utilisation ne pouvait donc, en principe, le faire sans avoir obtenu de permis d’urbanisme préalable pour ces actes et travaux.

Il convient de noter que la nature des actes et travaux soumis à permis à sensiblement évolué dans le temps au gré des réformes législatives et réglementaires.

Certains actes et travaux étaient dispensés de permis à une certaine époque et d’autres non, avec comme conséquence que les divisions opérées à un moment où ces actes et travaux étaient exonérés de permis doivent être considérées comme légalement acquises, tandis que celles opérées à un moment où ces actes et travaux étaient soumis à permis doivent être tenues pour irrégulières, à moins qu’entre-temps ces actes et travaux aient été depuis lors exonérés de permis.

5ter. Pour vérifier la légalité d’une division, le praticien est donc confronté à la nécessité de vérifier si les actes et travaux nécessaires à la division ont fait l’objet d’un permis d’urbanisme et, dans la négative, s’ils en nécessitaient un au moment de leur réalisation.

Une telle vérification est particulièrement laborieuse. Non seulement, il n’est pas nécessairement aisé d’identifier la nature des actes et travaux réalisés, mais en outre, il est parfois extrêmement difficile d’établir avec certitude l’époque à laquelle ils ont été réalisés, étant entendu, par ailleurs, que la réglementation a sensiblement évoluée au fil du temps en ce domaine.

La question de la régularité des divisions ressurgit fréquemment lors de la passation d’actes de vente relatifs à des immeubles divisés en appartements sans permis d’urbanisme préalable lorsque les autorités, à tort ou à raison, à l’occasion de la délivrance des renseignements urbanistiques préalables à la passation de l’acte, ou encore les notaires, invitent les propriétaires concernés à déposer une demande de permis de régularisation. 

Il est proposé d’examiner cette question d’un point de vue chronologique, en distinguant les divisions induisant des travaux de transformation intérieurs et les divisions induisant des changements de destination ou d’utilisation. 

§1er. Les divisions impliquant des travaux de transformation intérieurs

6. Le législateur bruxellois soumet à l’heure actuelle à permis d’urbanisme notamment le fait d’apporter « des transformations à une construction existante », ce qui inclut notamment « la modification intérieure (…) d’un bâtiment (…) même si ces travaux ne modifient pas le volume de la construction existante »[7]. Le fait de réaliser de telles transformations ou de les maintenir sans permis d’urbanisme préalable est pénalement sanctionné[8].

Il n’en a cependant pas toujours été ainsi, notamment avant l’entrée en vigueur de la loi du 29 mars 1962. Certains travaux de transformation intérieurs ont donc pu être régulièrement réalisés sans permis d’urbanisme à une époque où de tels travaux ne nécessitaient pas un tel permis.

7. Par ailleurs, de nombreux travaux de transformation intérieurs ont été exonérés de permis d’urbanisme en raison de leur minime importance. La liste des travaux de transformation intérieurs exonérés de permis de bâtir a toutefois sensiblement évoluée dans le temps.

Il va de soi que les travaux de transformation intérieurs exonérés de permis au moment où ils ont été réalisés peuvent être maintenus en vertu du principe de non rétroactivité de la loi pénale. Il en va de même de travaux de transformation intérieurs qui n’étaient pas exonérés de permis au moment où ils ont été réalisés, mais qui l’ont été par après. En effet, la loi pénale la plus favorable s’applique avec effet immédiat à l’auteur de l’infraction[9], de sorte que, dans l’hypothèse considérée, les autorités ne pourraient plus solliciter la démolition des ouvrages.

1.1 Avant l’entrée en vigueur de la loi du 29 mars 1962

8. Les travaux de transformation intérieurs n’étaient pas soumis à permis de bâtir en vertu de l’arrêté-loi du 2 décembre 1946 concernant l’urbanisation, puisque celui-ci ne soumettait à permis que le fait de « construire, démolir ou reconstruire » ainsi que le fait de déboiser ou modifier sensiblement le relief du sol par des travaux de déblai ou de remblai[10].

Le terme « construire » était interprété comme « tout assemblage de matériaux destinés à édifier un travail de bâtisse attaché ou relié au sol »[11]. Les travaux de transformation n’étaient considérés comme constructifs que lorsqu’ils étaient considérés comme travaux « confortatifs », à savoir des travaux qui ont pour effet « de prolonger la durée d’un bâtiment au-delà de son terme », tels les reprises en sous-œuvre, la pose de tirants, etc…[12]. Il n’est donc pas évident que le terme « construire » visait des travaux de transformation intérieurs.

En tout état de cause,  l’infraction de « maintien de travaux irréguliers » n’a été instaurée que par l’article 64 de la loi du 29 mars 1962 organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme. Or, « l’article 64 de la loi du 29 mars 1962 organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme ne réprime le maintien des bâtiments illégaux qu’en tant qu’ils ont été construits après l’entrée en vigueur de ladite loi »[13].

Il en résulte, en pratique, que les éventuelles irrégularités entachant ces ouvrages ne peuvent plus faire l’objet de poursuites et peuvent être maintenus[14].

9. Il est vrai qu’à côté de l’arrêté-loi du 2 décembre 1946 concernant l’urbanisation,  de nombreuses communes disposaient d’un règlement général sur la bâtisse, dont certains imposaient un permis de bâtir pour la réalisation de travaux de toute sorte qu’ils énuméraient et qui n’étaient délivrés que dans le respect des conditions qu’ils édictaient.

Ces règlements étaient fondés tantôt sur l’article 15 de la loi du 1er février 1844 sur la police de la voirie, tantôt encore sur le décret du 14 décembre 1789 relatif à la constitution des municipalités, les décrets des 16 et 24 août 1790 sur l’organisation judiciaire ou encore sur l’article 75 de l’ancienne loi communale du 30 mars 1836.  

En règle générale, sans cependant pouvoir être exhaustif, lorsqu’ils érigeaient en infraction la violation de leur prescription, ces règlements n’érigeaient pas en infraction le maintien d’ouvrages établis en méconnaissance de leurs dispositions.  

Il en résulte que les éventuelles irrégularités entachant ces ouvrages ne peuvent également plus faire l’objet de poursuites pour les mêmes raisons que celles exposées précédemment, de sorte que ces ouvrages peuvent être maintenus.

1.2 La loi du 29 mars 1962 soumettait à permis d’urbanisme les travaux de transformation intérieurs

10. La loi du 29 mars 1962 organique de la planification et de l’urbanisme, entrée en vigueur le 22 avril 1962, imposait un permis de bâtir notamment pour le fait « d’apporter des transformations à un bâtiment existant », ce qui comprend les travaux de transformation intérieurs, à l’instar de ce que prévoit l’actuel Code bruxellois de l’aménagement du territoire.

L’arrêté royal du 16 décembre 1971 n’exonérait d’ailleurs aucuns travaux de transformation intérieurs de permis de bâtir, puisque de tels travaux étaient tout au plus exonérés de l’avis du fonctionnaire délégué[15]. La réalisation, sans permis de bâtir, de tels travaux de transformation, était pénalement sanctionnée, de même que le maintien de tels travaux[16].

La liste des actes et travaux de minime importance exonérés de permis de bâtir ou, depuis l’ordonnance organique de la planification et de l’urbanisme du 29 août 1991, de permis d’urbanisme a cependant sensiblement évoluée depuis la régionalisation de la matière, avec les différentes conséquences y attachées et mieux décrites ci-dessus au point 7.

1.3 L’arrêté du Gouvernement bruxellois du 29 juin 1992 : exonération sous condition des travaux de transformation intérieurs

11. L’arrêté du Gouvernement bruxellois du 29 juin 1992 a exonéré de permis d’urbanisme le placement d’équipements intérieurs sanitaires, électriques, de chauffage, d'isolation ou de ventilation. Il a également exonéré les travaux de transformation intérieurs, les seules restrictions étant que la stabilité de l'immeuble ne soit pas mise en danger et que les travaux de transformation intérieurs ou les travaux d'aménagement de locaux n'impliquent la solution d'aucun problème de construction proprement dite, ni le changement de l'affectation, ni la modification du volume construit, ni la modification de l'aspect architectural du bâtiment[17].

Ces différents travaux ne sont toutefois exonérés de permis d’urbanisme que pour autant qu’ils aient été établis en conformité avec la législation en vigueur à l’époque, dont les règlements de bâtisse et d’urbanisme, les plans d’affectation du sol et les permis de lotir[18].

Cette dernière condition est importante, puisque notamment les Titres V et VI du règlement général sur la bâtisse de l’agglomération bruxelloise approuvés par arrêté royal du 9 mars 1976 et du 17 juillet 1975 imposaient des normes minimales de hauteur sous plafond et d’éclairement des locaux d’habitation et de séjour : les travaux de transformation intérieurs qui ne respectent pas ces normes ou qui ont pour effet de rendre habitable des locaux qui ne respectent pas ces normes ne sont dès lors pas exonérés de permis d’urbanisme.

En tout état de cause, les exonérations de permis d’urbanisme ne valent que si l’immeuble n’est pas classé ou inscrit sur la liste de sauvegarde, ni en cours de classement ou d’inscription[19].

Les travaux de transformation intérieurs légalement acquis sans permis d’urbanisme avant le 9 février 1996 dans le respect des conditions précitées peuvent donc, en principe, être maintenus.

1.4 L’arrêté du Gouvernement bruxellois du 11 janvier 1996

a) Les transformations emportant une modification du nombre ou de la répartition des logements

 12. L’arrêté du gouvernement du 11 janvier 1996, qui a succédé à l’arrêté du gouvernement bruxellois du 29 juin 1992, a introduit une condition supplémentaire pour que les travaux de transformation intérieurs (autres que le « placement d'équipements intérieurs sanitaires, électriques, de chauffage, d'isolation ou de ventilation ») puissent être exonérés de permis d’urbanisme : les travaux de transformation intérieurs ne sont exonérés de permis que pour autant également qu’« ils ne modifient pas le nombre ou la répartition des logements lorsqu’il s’agit d’un immeuble d’habitation »[20].

C’est donc en vertu d’une lecture a contrario de l’arrêté du gouvernement du 11 janvier 1996 qu’il est conclu à la nécessité d’un permis d’urbanisme en cas de modification du nombre ou de la répartition des logements, pour autant bien entendu que cette modification s’accompagne d’actes et travaux de transformation intérieurs.

Ainsi, la transformation d’une maison unifamiliale en appartements nécessite, depuis l’entrée en vigueur de cet arrêté le 9 février 1996, un permis puisqu’elle implique une modification du nombre des logements[21].

En revanche, en l’absence de travaux de transformation, aucun permis d’urbanisme n’est requis, sous l’importante réserve exprimée infra au point 26. Ainsi, l’occupation de l’intégralité d’un immeuble à appartements multiples par une seule famille n’est pas soumise à permis d’urbanisme, si elle ne s’accompagne pas de travaux. Il en va de même lorsque cet immeuble à appartements sera, par la suite, à nouveau loué ou cédé séparément.

De même, les modifications du nombre de logements effectuées avant le 9 février 1996 et qui résultent de travaux de transformation intérieurs exonérés de permis d’urbanisme en vertu de l’arrêté du Gouvernement du 29 juin 1992 peuvent être maintenues puisqu’à l’époque où elles ont été réalisées elles n’étaient pas soumises à permis d’urbanisme.

Ce raisonnement a été avalisé de façon implicite mais certaine par le Tribunal de première instance de Bruxelles et, sur recours, par la Cour d’Appel de Bruxelles. Un prévenu avait acquis fin 1993 une maison unifamiliale dont il était établi qu’elle était divisée en quatre unités de logement bien avant le 9 février 1996 : le Tribunal et, sur appel, la Cour refuseront de faire droit à la demande du fonctionnaire délégué et du collège échevinal exigeant le rétablissement de l’immeuble en maison unifamiliale, puisque la division de l’immeuble en quatre unités de logement a été acquise légalement à une époque où une telle division n’était pas soumise à permis[22].

b) Les transformations emportant une modification de l'utilisation ou de la destination de l’immeuble

13. L’arrêté du gouvernement du 11 janvier 1996 a introduit une seconde condition supplémentaire pour que les travaux de transformation intérieurs (autres que le « placement d'équipements intérieurs sanitaires, électriques, de chauffage, d'isolation ou de ventilation ») puissent être exonérés de permis d’urbanisme : ils ne peuvent également pas impliquer « la modification de l'utilisation ou de la destination » de l’immeuble.

Cette condition supplémentaire se comprend dans le contexte de l’époque, puisque le législateur soumettait à permis d’urbanisme aussi bien le changement de destination que les changements d’utilisation. Elle restait source d’insécurité juridique, puisque la notion de « changement d’utilisation » a une portée incertaine[23]. C’est pour cette raison que, comme nous le verrons, cette condition a été modifiée plus récemment, par l’arrêté du gouvernement du 13 novembre 2008[24].

1.5 L’arrêté du gouvernement bruxellois du 12 juin 2003

14. Les conditions d’exonérations précitées sont demeurées pratiquement inchangées dans l’arrêté du gouvernement du 12 juin 2003 qui a succédé à l’arrêté du gouvernement du 11 janvier 1996, à l’exception de deux points importants.

a) Les transformations emportant une modification du nombre de chambres dans un établissement hôtelier

15. Les travaux de transformation intérieurs ne sont plus exonérés de permis d’urbanisme, non seulement « lorsqu’ils modifient pas le nombre ou la répartition des logements lorsqu'il s'agit d'un immeuble d'habitation », mais également lorsqu’ils modifient « le nombre de chambres lorsqu'il s'agit d'un établissement hôtelier ».

b) Le placement d'équipements intérieurs sanitaires, électriques, de chauffage, d'isolation ou de ventilation

16. La seconde différence est qu’avant l’arrêté du Gouvernement du 12 juin 2003, le « placement d'équipements intérieurs sanitaires, électriques, de chauffage, d'isolation ou de ventilation » était toujours exonéré de permis d’urbanisme, pour autant qu’il n’implique pas de dérogation à la législation existante[25].

En vertu de l’arrêté du Gouvernement du 12 juin 2003, de tels travaux ne sont exonérés de permis que pour autant également « qu’ils ne modifient pas le nombre ou la répartition des logements lorsqu'il s'agit d'un immeuble d'habitation, ou le nombre de chambres lorsqu'il s'agit d'un établissement hôtelier, et n'entraînent ni la modification du volume construit, ni la modification de l'aspect architectural du bâtiment ».

Comme nous le verrons, cette condition d’exonération supplémentaire sera supprimée par l’arrêté du gouvernement du 13 novembre 2008[26].

1.6 L’arrêté du gouvernement bruxellois du 13 novembre 2008

16bis. Les conditions d’exonération ont été plus récemment assouplies sur deux aspects.

a) Les travaux de transformation intérieurs impliquant un changement d’utilisation ou de destination

16ter. Ces travaux de transformation intérieurs, pour autant qu’ils respectent les autres conditions d’exonération précisées ci-dessus, demeurent exonérés de permis d’urbanisme, pour autant qu’ils « ne s’accompagnent pas d’un changement d’utilisation soumis à permis ou d’un changement de destination autre que ceux dispensés de permis »[27].

Il en résulte que tous les travaux de transformation intérieurs répondant aux autres conditions d’exonération et induisant un changement d’utilisation non soumis à permis ou un changement de destination dispensé de permis sont exonérés de permis. Lorsque de tels travaux ont été effectués avant l’entrée en vigueur de l’arrêté du 13 novembre 2008, ils peuvent être maintenus pour l’avenir du fait de ce nouvel assouplissement.

b) Le placement d'équipements intérieurs sanitaires, électriques, de chauffage, d'isolation ou de ventilation

16quater. Ces travaux sont à nouveau exonérés de permis, même lorsqu’ils sont liés à une modification du nombre d’unité de logement, la seule condition étant qu’ils n’impliquent pas une dérogation à un plan d’affectation du sol, à un règlement d’urbanisme ou à un permis de lotir, ni la modification du volume construit, ni la modification de l’aspect architectural du bâtiment.

Il en résulte également que tous les travaux de placement d'équipements intérieurs sanitaires, électriques, de chauffage, d'isolation ou de ventilation effectués avant l’entrée en vigueur de cet arrêté dans le respect de ces conditions sont maintenus pour l’avenir du fait de ce nouvel assouplissement.

§2. Les divisions impliquant un changement d’utilisation ou de destination

2.1 Notion

a. Les changements de destination

17. Le Code bruxellois définit la notion de destination en ces termes : « la destination d’un bien non bâti ou d’un ou de plusieurs locaux d’un bien bâti, indiquée dans le permis de bâtir ou d’urbanisme, ou à défaut d’un tel permis ou de précision dans le permis, l’affectation indiquée dans les plans (d’affectation du sol) »[28].

Il y a donc changement de destination d’un bien si la destination projetée ne correspond pas à la destination existante indiquée dans le permis de bâtir ou le permis d’urbanisme.

Il y a également changement de destination, à défaut de permis ou de précision dans le permis, lorsque la destination existante telle qu’elle doit être qualifiée au regard des plans d’affectation du sol en vigueur diffère de la destination projetée telle qu’elle doit être qualifiée au regard des mêmes plans.

b. Les changements d’utilisation

18. Le Code bruxellois définit actuellement la notion d’utilisation comme suit : « l’utilisation existante de fait d’un bien non bâti ou d’un ou de plusieurs locaux d’un bien bâti »[29].

Il y a donc changement de l’utilisation d’un bien, si l’utilisation existante de fait et l’utilisation de fait projetée ne sont pas de même nature.

En pratique, il est difficile de préciser à partir de quand un changement de l'utilisation existante de fait est ou non soumis à permis d'urbanisme, avec comme corollaire une pratique administrative hétérogène appliquée par le passé[30].

2.2 De la loi du 29 mars 1962 à nos jours

19. Les changements d’utilisation ou de destination n’ont pas toujours été soumis à permis et ne le sont à l’heure actuelle que dans certaines hypothèses.

Or, les changements d’utilisation ou de destination opérés régulièrement sans permis d’urbanisme à une époque où aucun permis d’urbanisme n’était requis peuvent être maintenus[31].

Il en va de même, du reste, des changements d’utilisation ou de destination opérés irrégulièrement sans permis d’urbanisme, lorsque par la suite, de tels actes et travaux furent exonérés de permis d’urbanisme en vertu du principe général d‘application immédiate de la loi pénale la plus favorable[32].

Sans entrer dans le détail de ces évolutions, le régime légal et réglementaire applicable dans le temps peut être résumé comme suit [33].

a. Avant le 10 juin 1975

20. La loi du 29 mars 1962 et les lois et arrêtés qui l’ont précédée n’imposaient aucun permis d’urbanisme pour le changement de destination ou d’utilisation d’un immeuble bâti ou non bâti qui ne s’accompagne pas de travaux de transformation. De tels changements étaient donc admis sans permis d’urbanisme. Ils ne peuvent toutefois être considérés comme régulièrement acquis sous l’empire de la loi du 29 mars 1962 que s’ils ont été effectués dans le respect des affectations prévues par les plans particuliers d’aménagement.

En effet, à l’époque,  était érigé en infraction pénale ceux qui « par l’exécution ou le maintien de travaux de travaux (…) ou de quelque manière que ce soit, enfreignent les prescriptions des plans particuliers d’aménagement (…) »[34].

b. Entre le 10 juin 1975 et le 1er juillet 1992

21. Le règlement général sur la bâtisse de l’agglomération bruxelloise imposait un permis de bâtir pour :

a.  “l’appropriation d’un ou plusieurs locaux ou encore d’un immeuble bâti en vue de donner une nouvelle affectation à ceux-ci ;

b. la modification de la répartition intérieure des locaux d’une construction en vue de les affecter à un usage autre que celui de l’habitation”[35].

En raison des doutes concernant la légalité et l’opposabilité de cette disposition, le Parlement bruxellois a adopté, par ordonnance du 18 juillet 2002, une disposition imposant un permis d’urbanisme pour les actes et travaux précités : « Les actes et travaux, accomplis avant le 1er juillet 1992, que l'article 2, 2°, G, du Titre ler du règlement général sur la bâtisse de l'Agglomération bruxelloise du 21 mars 1975 soumettait à l'obtention d'un permis de bâtir, sans qu'un tel permis n'ait été obtenu, doivent faire l'objet d'un permis d'urbanisme. » [36].

Le législateur a toutefois prévu la délivrance d’un permis d’urbanisme automatique lorsque certaines conditions sont remplies : « Ce permis ne peut être refusé que si les actes et travaux visés à l'alinéa 1erne sont pas conformes à un plan particulier d'affectation du sol ou à un permis de lotir en vigueur au moment où ils ont été exécutés ou que le demandeur ne parvienne pas à établir que l'affectation ou l'usage du bien n'a pas été modifié depuis le 1er juillet 1992. »[37].

c. Entre le 1er juillet 1992 et le 1er décembre 1993

22. L'article 84, § 1er, 5°, de l'ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme – qui est entrée en vigueur le 1er juillet 1992 –imposait un permis en cas de modification « de tout ou partie d'un bien en vue d'en changer l'affectation, même si cette modification ne nécessite pas de travaux »[38].

Si la réalisation de changements d’affectation sans permis d’urbanisme est érigée en infraction[39], on notera également que la poursuite de ceux-ci est désormais expressément érigée en infraction[40].

Les travaux de transformation intérieurs impliquant un changement d’affectation étaient également soumis à permis d’urbanisme, puisque l’arrêté du gouvernement du 29 juin 1992 n’exonérait de permis de tels travaux que pour autant qu’ils n’impliquent pas de « changement de l'affectation » de l’immeuble[41].

En revanche, le changement d'utilisation de fait d'un immeuble, pour autant que l’affectation au regard des plans d'affectation du sol soit maintenue, ne nécessitait pas de permis d’urbanisme[42].

d. Depuis le 1er décembre 1993 à nos jours

23. L'ordonnance du 23 novembre 1993 a modifié l'article 84, § 1er, 5°, de l’ordonnance du 29 août 1991 précitée. Elle soumettait à permis d’urbanisme le fait de : « modifier l'utilisation ou la destination de tout ou de partie d'un bien, même si cette modification ne nécessite pas de travaux».

i) Les changements de destination sont soumis à permis, à moins d’en avoir été exonérés

24. Les changements de « destination » sont soumis à permis d’urbanisme, qu’ils s’accompagnent ou non de travaux de transformation. Cette règle est demeurée inchangée jusqu’à ce jour[43].

L’arrêté du Gouvernement du 12 juin 2003 a toutefois exonéré de permis d’urbanisme certains changements de destination de minime importance[44] : cette exonération ne valait initialement que pour autant que ces changements n’impliquaient pas de travaux de transformation[45], ce qui demeurait assez rare dans le cas d’une division d’immeuble.

Cette liste de changement de destination a été revue par l’arrêté du Gouvernement du 13 novembre 2008. Depuis son entrée en vigueur le 12 décembre 2008, ces changements de destination de minime importance demeurent exonérés de permis même lorsqu’ils impliquent des travaux de transformation intérieurs, pour autant que ces travaux soient eux-mêmes exonérés de permis[46].

On rappellera, pour le surplus, que les changements de destination effectués sans permis avant l’entrée en vigueur de l’arrêté du Gouvernement du 12 juin 2003, ou de l’arrêté du Gouvernement du 13 novembre 2008, ne nécessitent pas de permis d’urbanisme pour être maintenus après cette date s’ils sont repris dans la liste des changements de destination de minime importance exonérés depuis lors de permis d’urbanisme.

ii) Les changements d’utilisation ne sont pas soumis à permis d’urbanisme, sauf s’ils sont repris sur une liste arrêtée par le Gouvernement.

25. Les changements « d’utilisation » étaient tous soumis à permis d’urbanisme pour la première fois en vertu de l’ordonnance du 23 novembre 1993.

Prenant acte de la difficulté de définir avec précision les changements d’utilisation soumis à permis, le législateur bruxellois a modifié, le 18 juillet 2002, le système mis en place : les changements d'utilisation ne sont désormais soumis à permis d'urbanisme que s'ils sont repris sur une liste arrêtée par le gouvernement.

La liste des changements d’utilisation soumis à permis est, à l’heure actuelle, fixée par l’arrêté du gouvernement de la région de Bruxelles-capitale du 12 décembre 2002 relatif aux changements d’utilisation soumis à permis d’urbanisme[47].

Il va de soi que les changements d’utilisation effectués sans permis avant l’entrée en vigueur de cet arrêté[48] ne nécessitent pas de permis d’urbanisme pour être maintenus après cette date, s’ils ne sont pas repris dans la liste des changements d’utilisation soumis à permis arrêtée par le Gouvernement.

25bis. Lorsque le changement d’utilisation s’accompagne de travaux de transformation intérieurs, il y a lieu de vérifier si ces travaux de transformation sont eux-mêmes exonérés de permis d’urbanisme.

A cet égard, on notera que précédemment, les changements « d’utilisation » qui s’accompagnaient de travaux de transformation, fussent-ils de minime importance, demeuraient soumis à permis d’urbanisme sous l’empire de l’arrêté du Gouvernement du 12 juin 2003, puisque ce dernier disposait que  les travaux de transformation intérieure n’étaient pas exonérés de permis d'urbanisme s'ils impliquaient un changement d'utilisation[49].

L’arrêté du Gouvernement du 13 novembre 2008 a toutefois modifié cet état de fait, puisque désormais les travaux de transformation intérieurs de minime importance demeurent,  aux conditions fixées par le Gouvernement[50], exonérés de permis lorsqu’ils induisent un changement d’utilisation, à moins qu’ils n’impliquent un changement d’utilisation repris dans la liste des changements d’utilisation soumis à permis d’urbanisme. 

 

2.3 Controverse : le fait même de la division induit-il un changement d’utilisation soumis à permis ?

26. Certaines autorités administratives estiment que la modification du nombre d’unités de logement constitue un changement d’utilisation, à défaut de précision en ce sens dans le précédent permis d’urbanisme, ou un changement de destination, lorsque le nombre d’unités de logement est précisé dans le précédent permis d’urbanisme.

Il est vrai que les travaux préparatoires de l’ordonnance révèlent une déclaration du ministre de l’époque indiquant que la disposition soumettant à permis les « changements d’utilisation » avait notamment pour objet de soumettre à permis « la transformation d’un logement unifamilial en kots d’étudiants »[51]. Une décision judiciaire semble avoir avalisé ce raisonnement : « au sens de l'article 84, 5°, précité, la transformation d'une maison unifamiliale en kots d'étudiants, ou en chambres meublées, constitue une modification de l'utilisation d'un bien nécessitant un permis préalable »[52].

Il est vrai que la modification d’un logement unifamilial pour y établir des kots d’étudiant révèle un usage d’une autre nature, fut-ce en raison du caractère non permanent de la résidence.

En revanche, il ne tombe pas sous le coup de l’évidence qu’une modification du nombre d’unités de logement au sein d’un immeuble d’habitation induise un changement d’utilisation ou de destination, à tous le moins, en l’absence de précision dans le précédent permis. En réalité, l’immeuble reste utilisé à usage d’habitation, seul le nombre d’unités de logement diffère.

A l’époque, la modification du nombre d’unités de logement ne semblait d’ailleurs pas devoir être assimilée à un changement de destination ou d’utilisation. Ainsi, l’arrêté du gouvernement du 11 janvier 1996 différenciait clairement ces deux cas de figure : il dispensait les travaux de transformation intérieurs pour autant qu’ils n’impliquent « ni la modification de l'utilisation ou de la destination ou, lorsqu'il s'agit d'un immeuble d'habitation, du nombre de logements ».

Il n’est pas certain que le principe de prévisibilité des incriminations pénales s’accommode de l’assimilation de la modification du nombre d’unités de logements à un changement d’utilisation ou de destination, d’autant qu’il n’est pas établi que cette interprétation prévalait à l’époque considérée. En réalité, l’adoption de l’arrêté du Gouvernement du 11 janvier 1996 témoigne du souci politique d’appréhender le phénomène de la division des logements qui n’était précédemment pas appréhendé par les autorités administratives sur base des textes à l’origine de la controverse examinée.

Il est évident que la controverse a une incidence directe sur la façon de traiter les divisions d’immeubles d’habitation.

En particulier, à supposer qu’une modification du nombre d’unités de logement puisse être considérée comme une modification d’utilisation soumise à permis d’urbanisme, il y a lieu d’observer que l’exigence d’un permis d’urbanisme en ce sens n’a été introduite que par ordonnance du 23 novembre 1993[53].

Dès lors, en tout état de cause, les divisions de logement résultant de travaux de transformation intérieurs exécutés avant l’entrée en vigueur de cette ordonnance et exonérés de permis d’urbanisme en vertu de l’arrêté du Gouvernement du 29 juin 1992[54] peuvent être considérées comme régulièrement acquises.

 

II. En région wallonne : Aperçu de l’évolution législative concernant la création d’un nouveau logement dans une construction existante

27. A l’instar de la situation décrite en Région bruxelloise, la question de savoir si la création d’un nouveau logement dans une construction existante est ou non soumise à l’obtention préalable d’un permis de bâtir ou d’urbanisme, a reçu de réponses différentes, au gré des réformes du CWATU(P) et de ses mesures d’exécution, sans grande cohérence. Nonobstant l’origine – commune aux deux régions – des normes urbanistiques, il est toutefois dangereux de vouloir résoudre cette question, en rappelant uniquement l’existence d’un tronc juridique commun. En effet, très tôt, cette question fut appréhendée à Bruxelles par différents règlements, ce qui complique singulièrement la lisibilité de la réponse à donner. 

1. Avant la loi du 29 mars 1962

28. Comme nous l’avons indiqué plus haut, aucune législation n’imposait spécifiquement, à cette époque, l’obtention d’une autorisation administrative préalable à la création d’un nouveau logement dans une construction existante.

Une telle autorisation pouvait néanmoins s’avérer nécessaire, dans l’hypothèse où ladite création impliquait certains travaux en principe autres que de simple transformation intérieure, comme cela a été exposé sous le point 8.

2. Sous l’empire de la loi du 29 mars 1962 (entrée en vigueur le 22 avril 1962)

29. La loi du 29 mars 1962 n’imposait pas formellement l’obtention d’un permis d’urbanisme préalablement à la création d’un nouveau logement dans une construction existante en tant que telle.

Ceci n’implique pas, pour autant, qu’un permis d’urbanisme (à l’époque « de bâtir ») n’était pas requis préalablement aux travaux effectués en vue de la division d’un immeuble en plusieurs logements.

En effet, l’article 44, §1er, 1°, de la loi du 29 mars 1962 était libellé comme suit :

« § 1. Nul ne peut, sans un permis préalable écrit et exprès du collège des bourgmestre et échevins :

1. construire, utiliser un terrain pour le placement d'une ou plusieurs installations fixes, démolir, reconstruire, apporter des transformations à un bâtiment existant, à l'exception des travaux de conservation et d'entretien;

par construire et placer des installations fixes, on entend le fait d'ériger un bâtiment ou un ouvrage, ou de placer une installation, même en matériaux non durables, qui est incorporé au sol, ancré à celui-ci ou dont l'appui au sol assure la stabilité, destiné à rester en place alors même qu'il peut être démonté ou déplacé; » (nous soulignons).

La disposition impliquait ainsi l’obtention préalable d’un permis « de bâtir » pour «apporter des transformations à un bâtiment existant, à l’exception des travaux de conservation et d’entretien».

Que visait-on par la notion de « transformation » ?

Examinant cette question, J. de SURAY énonce que « toute demande de transformation intérieure d’un bâtiment, exception faite des seuls travaux de conservation et d’entretien, requiert le dépôt d’une demande de permis de bâtir auprès du collège des bourgmestre et échevins » [55].

En vertu d’une circulaire du 21 avril 1962 (« Circulaire ministérielle aux collèges échevinaux sur les plans d'aménagement communaux, les permis de bâtir et les permis de lotir en fonction de la loi du 29 mars 1962 organiques de l'aménagement », publiée au Moniteur belge du 21 avril 1962), l’avis du fonctionnaire délégué n’était toutefois pas requis lorsque la demande de permis ne visait que des transformations intérieures n’ayant pas pour effet de modifier le volume de la construction. Ceci confirme implicitement qu’un permis « de bâtir » était, quant à lui, requis, y compris pour les travaux de transformation intérieure (puisque la dispense énoncée par le circulaire ne concernait que l’avis du fonctionnaire-délégué). Ainsi que l’indique J. de SURAY, dans l’hypothèse où la demande ne concernerait que des transformations intérieures, « le collège ne devra pas solliciter l’avis de l’administration de l’urbanisme, instance différente, mais mentionnera dans l’emplacement destiné à l’avis du fonctionnaire délégué de l’administration de l’urbanisme, la mention ‘avis censé favorable’ » [56]

Ces principes ont encore été affirmés dans l’arrêté-royal du 16 décembre 1971 « déterminant les travaux et actes exonérés ou de l'intervention de l'architecte ou du permis de bâtir ou de l'avis conforme du fonctionnaire délégué » (publié au Moniteur belge du 19 janvier 1972), aux termes duquel étaient dispensés de l’avis du fonctionnaire délégué, mais restaient soumis au permis requis par l’article 44 de la loi organique :

« 1° les travaux de transformation intérieure ou les travaux d’aménagement de locaux – en ce compris les équipements correspondants : installations sanitaire, d’électricité, de chauffage ou de ventilation – pour autant qu’ils n’impliquent la solution d’aucun problème de construction proprement dite, ni la modification du volume construit, ni la modification de l’aspect architectural » (article 3 de l’arrêté royal du 16 décembre 1971 précité – nous soulignons). Les travaux d’aménagement impliquant la solution d’un problème de construction proprement dite, la modification du volume construit ou la modification de l’aspect architectural étaient dès lors, quant à eux soumis à permis et à l’avis du fonctionnaire délégué.

J. de SURAY relève en outre, s’agissant de la notion de « transformation », un arrêt rendu par la Cour d’Appel de Bruxelles le 27 juin 1969, qui décide que « l’article 44 de la loi du 29 mars 1962 qui interdit notamment d’apporter, sans permis préalable, des transformations à un bâtiment existant, vise, par le terme « transformation », des travaux qui ne sont pas seulement des travaux de conservation ou d’entretien ; l’interdiction s’applique aux transformations tant extérieures qu’intérieures, la transformation ne modifiât-elle point le volume de la construction existante » [57] (nous soulignons).

Il découle de ces développements que, s’il est vrai que l’article 44 de la loi organique du 29 mars 1962 relatif au permis « de bâtir » n’imposait pas spécifiquement l’obtention d’un permis préalablement à la création d’un nouveau logement (dans une construction existante) comme telle, un tel permis pouvait néanmoins être requis préalablement aux travaux de transformation nécessaires à la création desdits logements.

Il faut préciser que, d’un point de vue pénal, l’article 64 de la loi du 29 mars 1962 frappait de sanctions pénales ceux qui, par l’exécution ou le maintien de travaux, enfreignaient les dispositions des titres II et III de ladite loi, qui contiennent notamment les dispositions relatives au permis de bâtir. 

Ajoutons encore que la liste des actes et travaux de minime importance exonérés de permis de bâtir ou, depuis le décret du 27 novembre 1997 modifiant le Code wallon de l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme et du Patrimoine, de permis d’urbanisme, a sensiblement évolué depuis la régionalisation de la matière, avec les différentes conséquences y attachées et mieux décrites ci-dessus au point 7.

3. Sous l’empire du C.W.A.T.U.[58] (entré en vigueur le 5 juin 1984)

30. Le C.W.A.T.U. n’imposait pas formellement l’obtention d’un permis d’urbanisme préalablement à la création d’un nouveau logement dans une construction existante en tant que telle.

Un tel permis pouvait toutefois, le cas échéant, être requis en application de l’article 41, §1er, 1°, du C.W.A.T.U. (tel qu’issu de l’Arrêté « coordination » de l’Exécutif du 14 mai 1984), qui imposait, en effet, un permis « de bâtir » préalable pour :

« 1° construire, utiliser un terrain pour le placement d’une ou plusieurs installations fixes, démolir, reconstruire, apporter des transformations à un bâtiment existant à l’exception des travaux de conservation et d’entretien (…) ».

La disposition, devenue entre-temps l’article 41, § 1er, 1°, du C.W.A.T.U.P., a été modifiée par un décret du 9 décembre 1993 (entrée en vigueur le 11 janvier 1994) comme suit :

« 1° construire, utiliser un terrain pour le placement d’une ou plusieurs installations fixes, démolir, reconstruire, apporter des transformations à un bâtiment existant à l’exception des travaux d’entretien qui ne modifient en rien son aspect extérieur (…) ».

Cette disposition a fait l’objet de mesures d’exécution, que nous examinerons ci-dessous.

A ce stade, il convient d’opérer une distinction en fonction de la date exacte à laquelle les travaux de transformation (destinés à créer un nouveau logement dans une construction existante) ont eu lieu.

a. Hypothèse dans laquelle les travaux de transformation intérieurs ou d’aménagement de locaux ont été exécutés avant le 20 août 1994 [59]

31. L’article 192, 6°, du C.W.A.T.U. tel qu’il résultait de l’arrêté du 16 janvier 1985, entré en vigueur le 25 août 1985, disposait que l’obtention d’un permis « de bâtir » n’était pas requise pour les travaux et actes suivants :

« 6° Les travaux de transformation intérieure et les travaux d’aménagement de locaux en ce compris les équipements correspondants tels qu’installations sanitaires, d’électricité, de chauffage ou de ventilation, pourvu qu’ils ne portent pas atteinte aux structures portantes du bâtiment et qu’ils n’impliquent pas une modification ni de la destination ni du volume construit, ni de l’aspect architectural » (nous soulignons).

L’on peut en déduire a contrario, que les travaux visés à l’article 192, 6°, du C.W.A.T.U. (tel qu’il résultait de l’arrêté du 16 janvier 1985) supposaient l’obtention d’un permis « de bâtir » lorsqu’ils impliquaient une modification de la destination du bâtiment : « toute modification de l’utilisation d’un bâtiment accompagnée de travaux transformation, ne fût-ce qu’intérieure, nécessite automatiquement un permis préalable » [60].

Qu’entendait-on par « modification de la destination du bien » ?

S’agissant de la notion de modification de la destination d’un bâtiment au regard de l’article 192, 6°, tel qu’il était en vigueur à l’époque, F. HAUMONT enseigne que « l’article 192, 6° du Code wallon ne définit (…) pas ce qu’il fait entendre par ‘modification de la destination d’un bâtiment’ » et expose que plusieurs interprétations sont envisageables :

« Si l’on prend pour déterminer cette notion de ‘destination’ comme référence les affectations prévues par les plans d’aménagement, dans la majorité des cas, en l’absence de plans particuliers d’aménagement donnant des indications précises quant aux affectations de chacun des bâtiments, on devra se contenter des affectations du plan de secteur. Or, si le bâtiment se trouve en zone d’habitat, la définition qu’en donne l’article 170 du Code wallon permet en réalité la quasi-totalité des activités envisageables à l’exception des activités industrielles autres que les activités artisanales et de la petite industrie. En d’autres termes, cette interprétation validerait la modification de l’usage résidentiel d’un hôtel de maître en affectation de bureaux sans permis préalable. Il s’agirait d’une interprétation particulièrement laxiste de l’article 192, 6°, du Code wallon qui nous paraît aller à l’encontre de la ratio legis. En réalité, il faut, nous semble-t-il, considérer que la modification de la destination visée à l’article 192, 6°, du Code wallon est celle qui fait passer un bâtiment d’une des affectations prévues par la zone d’habitat à une autre. Ce serait le cas, par exemple, du passage d’une affectation résidentielle à une activité commerciale » [61].   

Il en résulte que les travaux de transformation – fussent-ils réalisés en vue de la création d’un nouveau logement dans une construction existante – n’impliquaient pas l’obtention d’un permis « de bâtir » préalable, lorsqu’ils ne s’accompagnaient pas d’une modification de la destination du bien.

Ainsi, les travaux de transformation intérieure en vue de la création d’un appartement dans une maison d’habitation unifamilale n’impliquaient pas l’obligation d’obtenir un permis « de bâtir » préalable », dans la mesure où ils n’impliquaient pas une modification de la destination du bien (celui-ci restant destiné à l’habitation).

b. Hypothèse où les travaux de transformation intérieurs ou d’aménagement de locaux ont été exécutés après le 20 août 1994 [62]

32. L’article 192, 6°, du C.W.A.T.U.P. tel qu’il résultait du décret du 14 juillet 1994 modifiant l’article 192, 6°, et complétant l’article 194 du Code wallon de l’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme et du Patrimoine (entré en vigueur le 20 août 1994), disposait que l’obtention d’un permis « de bâtir » n’était pas requise pour les travaux et actes suivants :

« 6° Les travaux de transformation intérieurs et les travaux d'aménagement de locaux en ce compris les équipements correspondants tels qu'installations sanitaires, d'électricité, de chauffage ou de ventilation, pourvu qu'ils ne portent pas atteinte aux structures portantes du bâtiment et qu'ils n'impliquent aucune modification ni de la destination de celui-ci, ni du volume construit, ni de l'aspect architectural et pour autant que ces travaux n'impliquent pas dans ledit bâtiment la création d'au moins deux logements, qu'il s'agisse d'appartements, de studios, de flats ou de kots » (nous soulignons – les termes soulignés in fine de la disposition sont ceux qui ont été ajoutés par rapport à la précédente version du texte – cf. supra).

Il en résulte, a contrario, qu’à partir du 20 août 1994, un permis « de bâtir » était requis préalablement à l’exécution de travaux de transformation intérieurs et de travaux d’aménagement de locaux impliquant la création d’au moins deux logements, qu’il s’agisse d’appartements, de flats ou de kots.

Il faut préciser que, d’un point de vue pénal, l’article 66 du C.W.A.T.U. (tel qu’issu de l’« arrêté-coordination » du 14 mai 1984) frappait de sanctions pénales ceux qui enfreignaient, le cas échéant, par le maintien, les dispositions des Titres II et II du Livre Ier du Code, qui contiennent notamment les dispositions relatives au permis d’urbanisme.

4. Sous l’empire du décret du 27 novembre 1997 (entré en vigueur le 1er mars 1998)

33. Aux termes de l’article 84, §1er, 5°, du C.W.A.T.U.P. tel qu’il résultait du décret du 27 novembre 1997 (entré en vigueur le 1er mars 1998), un permis d’urbanisme s’imposait pour « transformer une construction existante, en ce compris la création d’au moins deux logements, de studios de flats ou de kots, à l’exception des travaux d’entretien, de conservation, et sans préjudice du 14° (…) ».

Ainsi que l’indique E. ORBAN de WIVRY, cette formulation était ambiguë, dans la mesure où « elle pouvait donner à penser que n’étaient pas soumises à permis de transformer les créations d’au moins deux logements, de ‘flats’ ou de ‘kots’, qui n’impliquaient pas de travaux d’aménagement intérieur ou extérieur du bâtiment qui portent atteinte à ses structures portantes ou qui implique une modification de son volume construit ou de son aspect architectural » [63].

La doctrine admettait toutefois, sur base notamment d’une analyse des travaux préparatoires, qu’était soumise à permis d’urbanisme « la création d’au moins deux logements, de kots, de flats ou de studios même si celle-ci n’impliqu(ait) pas que les travaux touchent les structures portantes du bâtiment ou en modifient le volume construit ou l’aspect architectural » [64].

Il résultait toutefois de la formulation du texte que « la création du premier logement dans une construction qui n’en comportait pas n’était pas soumise à permis » [65].

Sur le plan pénal, il faut relever que l’article 154, 1°, du C.W.A.T.U.P. tel que libellé depuis le décret du 27 novembre 1997 frappe de sanctions pénales tant celui qui exécute « les actes visés à l’article 84 (…) sans permis préalable, postérieurement à sa péremption ou postérieurement à l’acte ou à l’arrêt de suspension du permis », que celui qui maintient les travaux exécutés sans permis.

5. Sous l’empire du décret du 18 juillet 2002 (entré en vigueur le 1er octobre 2002)

34. Aux termes de l’article 84, §1er, 5°bis, du C.W.A.T.U.P. tel qu’issu du décret du 18 juillet 2002, un permis d’urbanisme préalable s’imposait pour « créer un nouveau logement dans une construction existante ».

La disposition lève ainsi l’ambiguïté qui résultait du texte précédent (cf. n° 33) puisque, depuis l’entrée en vigueur du décret du 18 juillet 2002, la création d’un nouveau logement dans une construction existante constitue une catégorie d’actes et de travaux soumis à permis d’urbanisme à part entière (indépendamment que la question de savoir si ladite création s’accompagne – ou non – de travaux, d’une atteinte aux structures portantes, d’une modification du volume construit ou d’une modification de l’aspect architectural).

Les sanctions pénales prévues à l’article 154 du C.W.A.T.U.P. n’ont pas été modifiées par le décret du 18 juillet 2002, de sorte que l’on peut se référer à ce qui a été dit à ce sujet sous l’empire du décret du 27 novembre 1997.

6. Sous l’empire du décret « RESA » du 3 février 2005 (entré en vigueur le 11 mars 2005)

35. Le décret « RESA » du 3 février 2005 a procédé à une renumérotation au sein de l’article 84, §1er, du C.W.A.T.U.P., de sorte que le 5°bis est devenu le 6°, sans modification du texte. L’on peut donc se reporter, s’agissant de ce texte, au commentaire de l’article 84, §1er, 5°bis, du C.W.A.T.U.P. tel qu’issu du décret du 18 juillet 2002 (cf. n° 34).

Les sanctions pénales prévues à l’article 154 du C.W.A.T.U.P. n’ont pas été modifiées par le décret du 3 février 2005, de sorte que l’on peut se référer à ce qui a été dit à ce sujet sous l’empire du décret du 27 novembre 1997 (cf . n° 33).

 

III. Nuance et controverse communes aux deux régions déduites de l’obligation de se conformer aux prescriptions des permis d’urbanisme

36. Les principes développés plus avant doivent être mis en perspective avec l’obligation qu’a le titulaire du permis de respecter les prescriptions de celui-ci, notamment lorsque la délivrance du permis originel a été subordonnée à des conditions incompatibles avec la division envisagée.

Pour rappel, l’article 154, 4°, du C.W.A.T.U.P.[66] et l’article 300, 3°, du CoBAT [67]  prévoient expressément des sanctions pénales à l’encontre de ceux qui « (…) enfreignent de quelque manière que ce soit les prescriptions (…) des permis d’urbanisme (…)».

Comme l’enseigne F. Haumont, « le fait, pour le titulaire d’un permis, de ne pas respecter lors de la réalisation des actes et travaux autorisés les conditions imposées dans l’autorisation est constitutif d’une infraction. En effet, si le titulaire d’un permis définitif bénéficie de droits acquis, il a également des obligations : celles de respecter les limites du permis et les conditions que celui-ci impose. Celui qui ne respecterait pas le contenu de l’autorisation (p. ex. les plans de construction) et les conditions qui y sont imposées, est passible, en vertu du Code wallon, de sanctions » [68].

Si le titulaire du permis d'urbanisme doit respecter les prescriptions de son permis (ou alors obtenir un permis modificatif), il semble qu’il ne doive le faire que dans les limites des actes et travaux soumis à permis d'urbanisme. En d'autres termes, il pourrait s'écarter du contenu de son permis, pour autant que les actes et travaux ainsi entrepris soient exonérés de permis d’urbanisme en raison de leur minime importance. Toute interprétation autre aurait pour effet de rendre sans objet la liste des actes et travaux de transformation exonérés de permis d'urbanisme.

Cette même conclusion prête toutefois à controverse lorsque la délivrance du permis est subordonnée au respect de conditions expressément mentionnées et ayant trait à certains travaux pourtant exonérés de permis d'urbanisme par le gouvernement. D’un côté, sans le respect de cette condition, le permis aurait été refusé, de sorte qu’il est heurtant de soutenir qu’une telle condition pourrait être privée d’effet utile. De l’autre, accepter l’insertion de telles conditions reviendrait à priver d’effet utile la liste des actes et travaux que le gouvernement a pourtant entendu exonérer de permis d’urbanisme, ce qui est également heurtant sur le plan des principes.

La prudence s’impose donc en particulier dans l’hypothèse où il résulte que la délivrance du permis fut subordonnée au respect du nombre de logements indiqué dans les plans ou à l’interdiction d’établir du logement dans tout ou partie du bâtiment : la création d’un (nouveau) logement dans le bâtiment en méconnaissance de cette condition suppose, très vraisemblablement, l’obtention d’un permis de bâtir ou d’urbanisme (modificatif), sous risque de créer une situation infractionnelle déduite du non-respect du permis initialement délivré.

IV. La responsabilité des notaires et autres intervenants

37. La responsabilité d’une division irrégulière incombe en premier lieu à son auteur. Depuis que le législateur incrimine également le « maintien » d’actes et travaux irréguliers, elle incombe également à ses ayant droit ou ayant cause, c’est-à-dire au propriétaire qui « hérite » de la situation infractionnelle d’un précédent propriétaire : celui-ci ne pourra exciper de son ignorance pour justifier d’une l’erreur invincible exonératoire de responsabilité,  dès le jour où la matérialité de l’infraction lui est révélée [69].

Les intervenants qui prêtent leur concours à la mise en œuvre d’une division irrégulière en entérinant ou en pérennisant celle-ci à l’occasion d’un bail ou d’une vente ou à l’occasion de l’établissement d’un acte de division, tels les agents immobiliers et notaires, sont également susceptibles d’engager leur responsabilité civile ou pénale, au titre de co-auteur ou, à tous le moins, de complice de l’infraction.

Compte tenu de l’imbrication existante entre le fait de la création de logement(s) et la réception des actes juridiques (acte de base, acte de mutation, …) qui, parfois, en précèdent la matérialisation, il reste à déterminer :

- d’une part, à partir de quand l’on peut considérer que les notaires adoptent un comportement répréhensible ;

- et d’autre part, la mission d’investigation que l’on est en droit d’exiger d’eux, sachant que l’on peut se situer aussi bien dans le cadre d’une instance pénale que simplement, d’une action de nature civile.

A. Le lien entre l’acte de création de logement et la mutation immobilière, ainsi que le cas échéant, l’acte de base

38. Quand peut-on considérer qu’un nouveau logement est créé ? Quel est l’acte qui emporte création du nouveau logement ? La doctrine est peu explicite sur le sujet.

A défaut d’indication contraire, l’objet même de la police de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme nous donne à penser que la notion de « création d’un nouveau logement » est une question de fait qui doit s’apprécier de manière concrète.

Ainsi, dans l’hypothèse de la passation d’un acte de vente ou de partage portant sur un logement (appartement, kot, duplex, …) créé au sein d’un plus grand ensemble, il nous paraît personnellement que l’acte de vente ou de partage doit en principe[70] être considéré comme l’évènement créateur du logement, dans la mesure où il a pour effet de diviser l’immeuble et donc de créer directement (dans les faits) les nouveaux logements (puisqu’il isole, au sein de l’immeuble, plusieurs entités privatives destinées, dans l’intention des parties, à être aménagées en nouveaux logements et qu’il en attribue la propriété à des propriétaires distincts). Ce raisonnement doit être suivi, même si dans les faits, il existe un laps de temps entre l’acquisition et la matérialisation du logement, par exemple, parce qu’il s’agit d’une vente sur plan. La qualification donnée au bien vendu joue à cet égard un rôle essentiel.

En cette hypothèse, l’autorisation administrative qui serait, en fonction de la législation en vigueur lors de la création du logement, imposée préalablement à la création du nouveau logement devra dès lors assurément être obtenue préalablement à la formation du contrat de vente ou de la convention de partage.

Qu’en est-il lors de l’établissement de statuts de copropriété (« acte de base ») ?

Il est vrai que l’établissement de statuts de copropriété n’est pas, en soi, de nature à créer un nouveau logement « dans les faits », dans la mesure notamment où « le propriétaire de l’immeuble qui sollicite l’établissement d’un tel acte peut (…) s’abstenir de l’accompagner d’un effet concret : pour s’en convaincre, il suffit de noter qu’il lui est loisible de s’abstenir pendant plusieurs années de vendre les lots nés (en droit) de cette division » [71].

Il s’ensuit qu’en principe, l’autorisation administrative qui serait, le cas échéant, reprise préalablement à la création d’un nouveau logement ne devrait pas, selon nous, être obtenue préalablement à l’établissement de statuts de copropriété.

Cette affirmation de principe mérite toutefois d’être nuancée en fonction des circonstances de fait : « (…) en tout état de cause, il convient d’avoir à l’œil les circonstances qui entourent la rédaction d’un tel acte de base (…) » [72].

Ainsi, dans l’hypothèse (très fréquente) où l’acte de base serait reçu dans la perspective de ventes immédiates d’appartements au sein de l’immeuble concerné, un permis d’urbanisme devrait, à notre avis, être obtenu dès avant l’établissement de l’acte de base, dans la mesure où celui-ci s’inscrit dans le contexte d’une division matérielle imminente, qui sera opérée par la vente prochaine du ou des logements séparément.

Ceci était déjà défendu par l’un des dédicataires de ces lignes qui, après avoir posé le principe selon lequel l’établissement des statuts de copropriété ne suppose pas, en soi, l’obtention d’un permis d’urbanisme préalable, nuançait aussitôt cette analyse en ajoutant : « A l’opposé, si le notaire est consulté dans la perspective de la vente (prochaine) d’une maison par appartements – et que cela est corroboré par des circonstances de fait (publicité de vente, travaux le cas échéant soumis à permis dans les lieux pour reconfigurer la disposition intérieure, …) –, l’officier public pourrait bien (à l’extrême) être mis en cause par le biais des notions pénales de coauteur voire de complice (…) »[73]. Il s’en déduit qu’un permis d’urbanisme doit être obtenu préalablement à l’établissement des statuts de copropriété lorsque ceux-ci s’inscrivent dans le contexte d’une vente prochaine des logements nouvellement créés.

Nous devons dès lors conclure que lorsqu’en vertu de la législation applicable au moment de l’opération, une autorisation administrative s’impose préalablement à la création du nouveau logement, ladite autorisation est requise non seulement préalablement à l’acte de vente portant sur l’entité destinée à être affectée en un nouveau logement (puisque la vente crée matériellement le nouveau logement), mais également préalablement à l’établissement des statuts de copropriété, dans la mesure où ceux-ci s’inscrivent dans la perspective d’une division ayant pour objet la création d’une nouvelle entité destinée au logement et immédiatement qualifiée comme telle.

B.     Les contours de la mission des notaires et, le cas échéant, des agents immobiliers[74]

39. La responsabilité des notaires et agents immobiliers est généralement appréhendée lorsqu’une des parties sollicite la résolution ou l’annulation du contrat en raison de l’irrégularité de la division entreprise[75].

Ainsi furent condamnés solidairement avec le vendeur au payement à l’acquéreur de dommages et intérêts liés à l’annulation de la vente, le notaire ayant passé l’acte de division et le notaire ayant passé l’acte de vente d’un appartement dans un immeuble qui fut, sans permis d’urbanisme préalable, divisé en deux unités de logement moyennant travaux de transformation intérieurs et changement de destination pour l’un des deux appartements, à défaut pour eux d’avoir préalablement à la passation des actes de division et de vente vérifié qu’un permis d’urbanisme avait bien été octroyé à cette fin[76].

40. Si cette responsabilité ne heurte pas le sens commun à l’égard des divisions résultant des opérations auxquels les notaires et agents immobiliers prêtent directement leur concours, comme cela a été exposé à propos des premiers, elle peut sembler nettement moins évidente, lorsque leur intervention ne fait que pérenniser une division qui préexiste de longue date puisque dans ce cas, la création de la situation irrégulière ne résulte pas, à proprement parler, de leur intervention.

Et pourtant, dans les deux cas de figure, - soit la mutation, soit l’acte de base postérieure ou immédiatement préalable, d’une part, à la création de la division illicite ou d’autre part, au maintien (ou pérennisation) de celle-ci -, l’irrégularité de la situation urbanistique est susceptible d’avoir des répercussions directes sur la validité de la transaction immobilière y relative.[77]

Plus fondamentalement encore, c’est l’acte du notaire qui permet à l’infraction (création ou maintien) d’acquérir sa pleine matérialité, de sorte que d’un point de vue pénal, on peut craindre que le notaire endosse le statut de complice. Cette incrimination, fût-elle même choquante sur le plan moral, n’est pas sans conséquence, lorsqu’il s’agit d’apprécier en fait le comportement du notaire au regard de cette problématique.

Ainsi, la responsabilité de l’officier public ne doit pas seulement être appréhendée comme celle d’un pourvoyeur d’informations ou encore, d’un conseiller mais bien plutôt, comme celle d’un acteur qui, comme en matière de permis de lotir, assume une mission de premier plan face à l’interdiction de diviser sans permis.

D’un point de vue théorique, il en résulte que, si l’élément intentionnel est établi dans le chef du notaire, celui-ci ne pourra dégager sa responsabilité (pénale) qu’en apportant la preuve de son ignorance invincible. Pratiquement, le notaire ne pourra mieux faire que de tenter d’invoquer cette cause de justification, en se retranchant derrière un dossier de pièces, constitué in tempore non suspecto et établissant l’apparente régularité de la division, considérant notamment le caractère factuel et éminemment technique des données à valider juridiquement.

41. Il n’en demeure pas moins qu’en théorie toujours, pour cerner l’étendue du devoir d’investigation qu’on est en droit d’attendre du notaire, il est délicat d’opérer une distinction entre le notaire « créateur » et le notaire appelé à pérenniser une telle infraction (division illicite), à l’occasion d’une mutation ultérieure.

L’étalon du devoir d’investigation et d’information des notaires n’est pas seulement leur devoir de conseil[78] compte tenu des implications pénales de leur intervention et des répercussions de la situation infractionnelle sur la validité même des transactions immobilières.

L’hypothèse qui nous intéresse doit être rapprochée de celle de l’acte passé en méconnaissance de l’interdiction de diviser sans permis de lotir où le notaire assume également un rôle d’acteur. En conséquence, ici, le notaire « créateur » comme le notaire « simple authentificateur » ultérieur seraient, selon nous, tenus de se livrer à un véritable travail d’archéologique double, à la fois juridique pour identifier la règle applicable, lors de chaque changement enregistré dans l’immeuble, et factuelle, pour cerner la nature et la date de ses éventuelles modifications...

Par contre, la situation nous paraît toute différente pour les agents immobiliers, dont la responsabilité doit, nous semble-t-il, être appréciée non pas avec les lunettes du droit pénal, mais seulement sous l’angle des responsabilités contractuelle ou aquilienne, sauf peut-être lors de la création d’une division illicite.

On ne peut donc exiger de ceux-ci un tel travail, même s’il leur incombe, avant d’engager leur mission, de vérifier l’existence d’un permis d’urbanisme apparemment conforme à la situation de fait et à défaut, d’attirer l’attention du candidat vendeur sur la nécessité de prendre les conseils utiles pour permettre à la mutation d’intervenir régulièrement. Ceci est d’autant plus vrai qu’à la différence des notaires, sauf si ces derniers sont investis d’une mission de mise en vente ou d’expertise, les agents immobiliers procèdent d’office à une descente sur les lieux !

42. Sous l’angle de l’opportunité et au vu de la complexité de la matière, le régime de responsabilité paraît dans une large mesure inique, puisqu’il aboutit généralement à rendre responsable des personnes totalement étrangères à la création d’une division irrégulière, qu’il s’agisse du vendeur de bonne foi ayant lui-même acquis l’immeuble en l’état ou du notaire appelé à pérenniser par son intervention une division préexistante. 

Le régime de responsabilité instauré paraît surtout intenable, spécialement en Région bruxelloise, tant il est quasiment impossible de trouver un juriste doublé d’un architecte, conscient des embûches qui se dressent devant lui, disposé à accepter une telle mission archéologique.

Devant un tel constat, il convient de plaider de lege ferenda, pour l’introduction d’un mécanisme de prescription du délit de maintien d’actes illicites en matière d’urbanisme, le cas échéant, en ciblant son application à certaines incriminations particulières, comme les divisions horizontales illicites. C’est d’ailleurs, certes non sans arrière pensée, la même idée qui a conduit à l’introduction du dispositif exceptionnel de l’article 308 in fine du CoBAT.

43. En attendant, on peut suggérer aux notaires et agents immobilier de suivre la méthodologie suivante, en veillant à chaque étape à conserver les preuves utiles :

a) interroger le bailleur ou le vendeur sur l’existence d’un permis d’urbanisme autorisant la division et se faire produire celui-ci, en ce compris les plans estampillés annexés au permis d’urbanisme ;

b) en tout état de cause, user des voies d’accès à l’information prévues à cet effet, pour obtenir tantôt la confirmation de ce qu’il n’existe aucun élément nouveau postérieur à cette autorisation, tantôt, si la voie d’accès utilisée le permet comme dans certaines communes bruxelloises[79], que la situation de fait est conforme en droit ;

c) à défaut, tenter dans toute la mesure du possible, en interrogeant le propriétaire et le cas échéant, les tiers (service de la population de la commune, sociétés de distribution d’énergie, bureau compétent pour l’enregistrement des baux,…) d’identifier la date à laquelle s’est consommée la division existante et dans la foulée, la règle applicable au moment de celle-ci et en cas de doute, requérir du propriétaire l’envoi d’un courrier circonstancié auprès de la commune concernée, en vue d’obtenir de celle-ci qu’elle prenne position sur la régularité de la situation. En effet, par application des principes de droit commun en matière d’accès à l’information, la réponse d’une autorité, interrogée de manière circonstanciée dans son domaine de compétence engage la responsabilité de celle-ci, sans compter que les intervenants pourront se retrancher derrière la légitime confiance ainsi suscitée, si par la suite son contenu devait s’avérer inexact.

L’acquéreur ou le preneur ne perdra toutefois pas de vue que s’il est inquiété par l’administration (ou un tiers) concernant la régularité de la situation, il appartient à celui qui allègue cette irrégularité à la prouver. Il n’est donc pas nécessairement déraisonnable de se satisfaire d’un dossier permettant d’établir seulement la vraisemblance de la régularité de la situation, pour autant qu’ait été vérifié dans les dossiers administratifs en possession des autorités l’absence d’éléments permettant d’en infirmer la réalité[80].

 

Conclusions

 44. Si la nature des divisions soumises à permis à l’heure actuelle ne pose guère de problème insurmontable, une difficulté importante réside dans l’évaluation de la régularité des divisions opérées par le passé sans permis d’urbanisme préalable.

Outre qu’une telle évaluation pose de nombreuses difficultés en droit, elle s’avère particulièrement difficile en fait, puisqu’elle présuppose non seulement de reconstituer le passé, sans qu’il soit toujours possible d’exhumer des informations précises et concordantes à ce sujet, mais également d’identifier la nature des actes et travaux effectués.  

La question de la responsabilité des propriétaires de bonne foi qui ont acquis la division infractionnelle en l’état et de celle des notaires et agents immobiliers doit être évaluée en ayant égard à ce contexte particulier, en ne perdant pas de vue que les intervenants ne disposent pas, auprès des autorités administratives, d’un accès à l’information satisfaisant en ce domaine. 

Si le notaire doit veiller à la légalité, à la validité et à l'efficacité juridique des actes qu'il passe[81] et est, en sus, tenu d’un devoir de conseil, il est illusoire de penser qu’il peut résoudre à lui seul les difficultés précitées.

La sécurité juridique, et en particulier celle des acquéreurs, exige l’intervention du législateur en cette matière, le cas échéant, par l’instauration d’un régime de prescription de l’infraction de maintien de divisions irrégulières, afin que d’anciennes divisions ne puissent des décennies plus tard être remises en cause sur base d’informations qui étaient alors méconnues des différents intervenants.

 

Joël van Ypersele, Pierre-Yves Erneux et Charlotte Aughuet

 

[1] Il est précisé que Charlotte AUGHUET n’est pas signataire du titre IV, B, relatif aux contours de la mission des notaires et, le cas échéant, des agents immobiliers.

[2] Art.98, §1er, 12° du CoBAT, tel que modifié par l’ordonnance du 14 mai 2009.

[3] Doc. Parl. Brux., sess.2008-2009, A-527/1, p. 24 : « Dans l’état actuel, aucune disposition du CoBAT n’impose expressément l’obtention d’un permis d’urbanisme préalablement à la division d’un immeuble de logements en un nombre plus important de logements. ».

[4] Doc. parl., Parl. brux., 2008-2009, A-527/2, p.119.

[5] Doc. parl., Parl. brux., 2008-2009, A-527/1, p. 24.

[6] Doc. parl., Parl. brux., 2008-2009, A-527/2, p.117 et 118.

[7] Art. 98, §1er, 2°, CoBAT

[8] art. 300, 1° et 2°, CoBAT

[9] Le principe général de l’application immédiate de la loi pénale la plus douce est expressément consacrée notamment par l’article 15 al.1er dernière phrase du Pacte international relatif aux droits civils et politiques qui dispose que « Si, postérieurement à cette infraction, la loi prévoit l'application d'une peine plus légère, le délinquant doit en bénéficier. ».

[10] Art. 18 de arrêté-loi du 2 décembre 1946 concernant l’urbanisation.

J. de SURAY enseigne, à cet égard, qu’entre le 14 janvier 1941 et le 21 avril 1962, deux types d’autorisations étaient requises préalablement à l’exécution de travaux de construction, démolition ou de reconstruction (J. de SURAY, Droit de l’urbanisme et de l’environnement, tome I, Bruxelles, Bruylant, 1974, p. 267, n° 315) :

· Une autorisation émanant du collège des bourgmestres et échevins, en vertu de l’article 90, §8, de la loi communale ;

· Une autorisation du Ministre des travaux public, en vertu de l’arrêté du 12 septembre 1940, puis de l’article 18 de l’arrêté-loi du 2 décembre 1946.

[11] Cass., 17 janvier 1955, Pas. 1955, I, p. 510.

[12] V. GENOT, De la voirie publique par terre, Bruxelles, Bruylant, 1964, p. 364, n° 281.

[13] Cass. 23 août 1965, Pas., 1965, I, p. 1207.

[14] Avant la loi du 29 mars 1962, « sont considérés comme infractions instantanées : le fait d’avoir établi des constructions ou reconstructions, plantations, clôtures, fait des changements ou travaux confortatifs quelconques à front de la grande voirie sans l’autorisation requise » (R. WILKIN, Voirie et alignement, urbanisme et constructions, Bruxelles, 1964, Bruylant, p.409), “comme de s’être écarté des conditions de l’autorisation ou de l’alignement prescrit (…). (Cela) constitue une infraction instantanée qui est accomplie dès l’achèvement desdites constructions, plantations ou ouvrages; c’est donc à partir de cette époque que la prescription prend cours » (V. GENOT, op. cit., p. 548, n° 449 et réf. aux arrêts de la Cour de cassation).

[15] Art. 3, 1° de l’arrêté royal du 16 décembre 1971 déterminant les actes et travaux exonérés ou de l’intervention d’un architecte, ou du permis de bâtir ou de l’avis conforme du fonctionnaire délégué.

[16] Art. 64 de la loi du 29 mars 1962 organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme.

[17] Art. 1, 3° de l’arr. gouv. Brux., 29 juin 1992, déterminant les actes et travaux dispensés du permis d'urbanisme.

[18] Il est facile de vérifier si l’immeuble fait l’objet d’une mesure de protection et si sa destination correspond à celle prévue par les plans d’aménagement, puisque les renseignements urbanistiques reprennent ces renseignements. En revanche, il est bien plus difficile de vérifier si les travaux entrepris sont conformes aux règlements d’urbanisme et aux règles de construction prévues par les plans d’affectation du sol et les permis de lotir : une telle vérificationprésupposerait au minimum de disposer des plans « as build ».

[19] Cette précision découle de l’art. 98, §2, CoBAT tel que modifié par ordonnance du 18 juillet 2002. Avant l’entrée en vigueur de cette ordonnance, l’exonération de permis d’urbanisme n’emportait pas exonération du permis patrimoine. Dès lors, à défaut de disposer de permis patrimoine, de tels travaux demeurent irréguliers.

[20] Arr. gouv. Brux., 12 juin 2003, déterminant les actes et travaux dispensé de permis d’urbanisme, art. 5, 1°, Mon. b., 7 juillet 2003.

[21] V. LETELLIER, Permis de lotir, d’urbanisme et d’environnement, coll. Les dossiers du Journal des tribunaux, n° 42, Bruxelles, Larcier, 2003, p. 22.

[22] Trib. Brux. (58ème ch), 11 mai 2006, n° notice 66.97.12068-01, inédit ; Brux. (14ème ch., 4 juin 2008, n° notice 66.97.12068-01, inédit) ; Le prévenu sera néanmoins condamné au rétablissement des lieux en quatre unités de logement : en effet, les deux unités de logement supplémentaires créées par le prévenu en 1994 nécessitaient un permis au moment où elles ont été réalisées, puisque les actes et travaux entrepris revenaient à établir deux unités de logement ne répondant pas aux normes minimales d’habitabilité fixée par le règlement général sur la bâtisse de l’agglomération bruxelloise. En outre, le prévenu avait modifié le volume de l’immeuble, dont le fonctionnaire délégué et le collège échevinal admettront cependant le maintien dans le cadre d’une nouvelle demande de remise en état imposant uniquement des travaux de transformation intérieurs visant à rétablir quatre unités de logement.

[23] Voy. infra n° 18.

[24] Voy. infra n°16bis.

[25] Arr. gouv. Brux., 11 janv. 1996, déterminant les actes et travaux dispensés du permis d'urbanisme, art. 2, 2°. 

[26] Voy. infra n°16quater.

[27] Arr. gouv. Brux.,13 novembre 2008,  déterminant les actes et travaux dispensés du permis d'urbanisme, art. 9. 

[28] Art. 98, § 1er, 5°, a et b, COBAT; pour un exposé détaillé de la notion de changement de destination et pour une historique complet des évolutions législatives en cette matière, voy. J. van YPERSELE et B. LOUVEAUX, Le droit de l’urbanisme en Belgique et dans ses trois régions, 2ème éd., Bruxelles, Larcier, 2006,, pp. 430 à 439.

[29] Art. 98, § 1er, 5°, a et b, COBAT. ; pour un exposé détaillé de la notion de changement d’utilisation ou de destination et pour une historique complet des évolutions législatives en cette matière, voy. J. van YPERSELE et B. LOUVEAUX, op.cit.,  pp.430à 439.

[30] Ainsi jugé que la transformation d’un commerce de restauration (en l’espèce, une pizzeria) en un autre commerce de restauration (en l’espèce, un snack bar) quand bien même le service serait différent, ne constitue pas un changement d’utilisation au sens de l’article 84 § 1er, 5°, de l’ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme. Si les notions d’’utilisation’ et de ‘destination’ doivent se distinguer de la notion d’’affectation’ telle que celle-ci est reprise dans les plans d’aménagement (commerces, habitats, équipements d’intérêt collectif, …), il convient toutefois de leur laisser leur sens usuel (Civ. Bruxelles, réf., 31 octobre 2001, J.L.M.B., 2002, p. 1720 et note J.F. NEURAY, « L’appréciation de l’opportunité de l’action administrative, le respect des lois d’urbanisme et d’environnement et la séparation des pouvoirs »).

[31] Cass., 1ère ch., 26 octobre 2000, Res. Jur.Imm., 2001, p.161.

[32] Voy. supra n° 7.

[33] Pour un historique complet des évolutions législatives en cette matière, voy. J. van YPERSELE et B. LOUVEAUX, op.cit.,  pp.430-439.

[34] Art. 64 de la loi du 29 mars 1962 organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme.

[35] Article 2, 2°, g, du Titre I du Règlement général sur la bâtisse de l'agglomération bruxelloise du 21 mars 1975.

[36] Article 330, §3, al.1er, du CoBAT.

[37] Article 330, §3, al. 2, du CoBAT.

[38] Cette disposition avait été interprétée par le président du tribunal de Bruxelles comme suit : « A défaut de définition du 'changement d'affectation', il y a lieu de se référer au plan de secteur de l'agglomération bruxelloise. On ne peut pas considérer que la modification du commerce exercé dans un immeuble ou partie d'immeuble ayant déjà une affectation commerciale constitue un changement d'affectation et nécessiterait un permis préalable » (civ. Bruxelles (réf.), 5 février 1993, J.L.M.B., 1993, p.456). Il s'agissait, en l’espèce, de la transformation d'un snack-taverne-cabaret en lunapark, ces deux activités étant qualifiées de commerce au regard du plan de secteur de l’agglomération bruxelloise.

[39] Art. 182, 1°, de l'ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme, devenu l’art. 300, 1°, CoBAT.

[40] Art. 181, 2°, de l'ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme, modifiée par l’article 36 de l’ordonnance du 30 juillet 1992, devenu l’art. 300, 2°, CoBAT ; l’art. 181, 2°, de l'ordonnance du 29 août 1991organique de la planification et de l’urbanisme dans sa version originelle n’incriminait que le « maintien de travaux » sans permis d’urbanisme préalable.

[41] Arr. gouv. Brux., 29 juin 1992, déterminant les actes et travaux dispensés du permis d'urbanisme, art. 1, 3° ; voy. supra n° 11.

[42] Voir également sur cette question l’interpellation de M. Zenner au Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale du 14 juillet 1993 et la réponse de M. Hotyat, Secrétaire d’État, Cons. Rég. Bruxelles-Capitale, Bulletin des interpellations, sess. ord., 1992-93, p. 586.

[43] Art. 98, §1er, 5°, CoBAT.

[44] Article 8 de l’arrêté du Gouvernement du 12 juin 2003 déterminant les actes et travaux de minime importance dispensés de permis d’urbanisme, de l’avis du fonctionnaire délégué, de la commune ou de la C.M.R.S. ou de l’intervention d’un architecte.

[45] Les travaux de transformation intérieure ne sont exonérés de permis d'urbanisme que s'ils n'impliquent pas de changement de destination, à moins qu’ils se limitent au placement d’équipements intérieurs sanitaires, électriques, de chauffage, d’isolation ou de ventilation et pour autant que le placement de tels équipements n'implique aucune dérogation à un plan d'affectation du sol, à un règlement d'urbanisme ou à un permis de lotir, qu'il n’est pas relatif à un bien faisant l'objet d'une mesure de protection et ne modifie pas le nombre ou la répartition des logements lorsqu'il s'agit d'un immeuble d'habitation, ou le nombre de chambres lorsqu'il s'agit d'un établissement hôtelier, et n'entraîne ni la modification du volume construit, ni la modification de l'aspect architectural du bâtiment (Art. 5 de l’arrêté du Gouvernement du 12 juin 2003 déterminant les actes et travaux de minime importance dispensés de permis d’urbanisme, de l’avis du fonctionnaire délégué, de la commune ou de la C.M.R.S. ou de l’intervention d’un architecte).

[46] Article 9 de l’arrêté du Gouvernement du 13 novembre 2008 déterminant les actes et travaux de minime importance dispensés de permis d’urbanisme, de l’avis du fonctionnaire délégué, de la commune ou de la C.M.R.S. ou de l’intervention d’un architecte.

[47] Cet arrêté module cette liste en fonction du zonage du plan régional d'affectation du sol : une grande souplesse est prévue dans les zones d’activités économiques (zones d’industries urbaines, zones de transport et d’activités portuaires, zones de chemin de fer et zones administratives), tandis qu’un contrôle accru est prévu dans les zones affectées à des fonctions faibles (zones d’habitat, zones de mixité, zones d’espaces verts,…) ou dans les zones habituellement dispersées dans le tissu urbain (zones d’équipement) pour lesquels un contrôle strict de compatibilité avec les fonctions faible s’impose par l’exigence d’un permis d’urbanisme préalable.

[48] A savoir, le 30 janvier 2003.

[49] Art. 5 de l’arrêté du Gouvernement du 12 juin 2003 déterminant les actes et travaux de minime importance dispensés de permis d’urbanisme, de l’avis du fonctionnaire délégué, de la commune ou de la C.M.R.S. ou de l’intervention d’un architecte.

[50] Voy. supra n° 11 et suivants.

[51] Doc. CRBC compte rendu intégral, n°2,  séance plénière du vendredi 25 février 1994, p. 510.

[52] Trib. Brux. 3 juin 1999, 99/403/C. 

[53] Voy. supra, n° 25.

[54] Voy. supra, n° 11.

[55] J. de SURAY, op. cit., pp. 286 et 287, n° 334. 

[56] J. de SURAY, op. cit., pp. 286 et 287, n° 334.

[57] Bruxelles, 27 juin 1969, Pas., 1969, II, p. 234, cité par J. de SURAY, op. cit., p. 287, n° 334.

[58] Arrêté de l’Exécutif Régional Wallon du 14 mai 1984 codifiant les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’urbanisme et à l’aménagement du territoire en Région Wallonne.

[59] Date d’entrée en vigueur du décret du 14 juillet 1994 modifiant l’article 192, 6°, et complétant l’article 194 du Code wallon de l’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme et du Patrimoine.

[60] F. HAUMONT, « L’urbanisme – 1. La Région wallonne », in Rép. Not., tome XIV, livre XIV, Bruxelles, Larcier, 1996, p. 516, n° 517.

[61] F. HAUMONT, op. cit., p. 516, n° 482.

[62] Date d’entrée en vigueur du décret du 14 juillet 1994 modifiant l’article 192, 6°, et complétant l’article 194 du Code wallon de l’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme et du Patrimoine.

[63] E. ORBAN de XIVRY, « Commentaire de l’article 84 du C.W.A.T.U.P. » , in Commentaire systématique du (nouveau) C.W.A.T.U.P., ouvrage sur feuillets mobiles, Diegem, Kluwer, v° art. 84, p. art. 84 –21.

[64] P. NIHOUL et D. LAGASSE, « Les permis de bâtir ou d’urbanisme », in L’urbanisme dans les actes, sous la dir. de O. JAMAR, Conseil francophone de la FRNB, Bruxelles, Bruylant, 1998, p. 355, n° 16.

[65] E. ORBAN de XIVRY, « Permis d’urbanisme et procédures », in Actualité du cadre de vie en Région wallonne, Bruxelles, Bruylant, 2003, p. 169.

[66] De telles sanctions étaient également d’application sous l’empire du C.W.A.T.U. tel qu’issu de l’arrêté « coordination » du 14 mai 1984 (dont le texte était, sur le point particulier des sanctions, similaire à celui de la loi du 29 mars 1962).

[67] Cette disposition reprend l’article 182 de l’ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme (dont le texte était, sur le point particulier des sanctions, similaire à celui de la loi du 29 mars 1962).

[68] F. HAUMONT, op. cit., pp. 841 in fine et 842, n° 1187.

[69] Bruxelles, 14ème ch., 14 mars 1997, J.T., 1998, p. 4 ; voy. également M. DELNOY, « Infractions et sanctions d’urbanisme en Région wallonne : examen de quelques décisions récentes », Amén.., 1997, p.184, n°2 ; J. van YPERSELE et B. LOUVEAUX, op.cit.,  pp. 873 à 875.

[70] En effet, on pourrait imaginer que dans certaines situations exceptionnelles (ex. achat d’un bien par un groupe de personnes), la mutation intervienne, alors même que le permis d’urbanisme n’est pas encore délivré. Toutefois, en pareil cas, la qualification du contrat devra être sans ambiguïté pour le(s) cessionnaire(s) et ce(s) dernier(s) devra(ont) savoir qu’il(s) ne pourra(ont) engager aucun travail d’aucune sorte visant à donner au lot sa destination finale d’habitation, sans avoir préalablement obtenu le permis d’urbanisme.

[71] P.-Y. ERNEUX, « Urbanisme – Région de Bruxelles-Capitale – Division horizontale – Acte de base de copropriété forcée et permis d’urbanisme », Réponse à une question adressée au Centre de consultation de la FRNB, Notamus, 2002, p. 21 et suiv., spéc. p. 22 – Ladite consultation concerne l’urbanisme en Région de Bruxelles-Capitale, mais certains enseignements – dont celui qui nous occupe en l’espèce – peuvent, à notre avis, être mutatis mutandis appliqués à l’urbanisme en Région wallonne.

[72] P.-Y. ERNEUX, op. cit., p. 23. 

[73] P.-Y. ERNEUX, op. cit., p. 23. 

[74] Titre rédigé par Joël van YPERSELE et Pierre-Yves ERNEUX.

[75] Leur responsabilité civile ne semble que rarement appréhendée de façon autonome au sort de l’opération, ce qui peut amener à des confusions conceptuelles. Ainsi jugé à propos d’un notaire ayant omis de mentionner la destination urbanistique d’un bien, que sa responsabilité n’est pas engagée au motif que l’acquéreur est tenu d’agir avec prudence surtout lorsque de l’acquisition du bien dépend l’exercice de la profession (Civ. Termonde, 25 septembre 1987, Rev. Not. belge., 1988, p. 535). Une telle décision semble opérer une confusion entre l’erreur inexcusable dans le chef de l’acquéreur, qui constitue un obstacle à l’annulation de la vente, et l’erreur de l’acquéreur – fût-elle inexcusable- qui concourt avec celle du notaire à la réalisation du dommage dont l’acquéreur se prévaut. L’erreur inexcusable de l’acquéreur constitue un obstacle à l’annulation de la vente mais pas nécessairement un obstacle à l’obtention de dommages et intérêtsà charge du notaire à due concurrence de l’importance de sa faute dans la réalisation du dommage allégué.

[76] Civ. Bruxelles (73ème ch.), 12 juin 2007, R.G. 03/4127/A (inédit) ; Civ. Bruxelles (73ème ch.), 9 septembre 2008, R.G. 05/4647/A (inédit).

[77] En cas d’ infraction pénale dansle chef du vendeur, du cédant, du bailleur, du constituant, le tribunal peut « à la demande des acquéreurs ou des locataires (…) annuler aux frais du condamné, leur titre d’acquisition ou de location, sans préjudice du droit à l’indemnisation à charge du coupable » (article 65, §4, de la loi du 29 mars 1962 organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme encore applicable en Région de Bruxelles-Capitale (article 308 in fine du CoBAT) ; article 155 §7, du C.W.A.T.U.P.). Sur le sort d’une vente relative à un immeuble affecté d’infractions urbanistiques, voy. J.- L. VAN BOXSTAEL, « L’aliénation d’une construction irrégulière », Rev. not. belge, 1998, p.484, n° 26 ; J. van YPERSELE et B. LOUVEAUX, op.cit.,  pp. 854 à 857 ; Sur le sort d’un bail relatif à un immeuble affecté d’infractions urbanistiques, voy. J. van YPERSELE, « Le droit du bail à l’épreuve du droit de l’environnement », Amén., 2007/3, pp.  105 à 120.

[78] "Le notaire informe toujours entièrement chaque partie des droits, des obligations et des charges découlant des actes juridiques dans lesquels elle intervient et conseille les parties en toute impartialité" (Article 9, §1er de la loi contenant organisation du notariat ; également à propos de la tenue à jour de ses connaissances, article 11, al. 1er de l’Arrêté royal du 21 septembre 2005 portant approbation du code de déontologie établi par la Chambre nationale des notaires) ; Selon d’aucuns, cette disposition ne fait qu’entériner la doctrine et la jurisprudence antérieures (R. BOURSEAU, « La responsabilité professionnelle du notaire », C.U.P. 2001, vol. 50, p. 234 ; sur le devoir de conseil des notaires, voy. J.-F. TAYMANS, « A propos du devoir d’information du notaire », in Pratique notariale et droit administratif, Bruxelles, Larcier, 1998, pp. 389 et suiv ; L. RAUCENT, Fonctions et statuts des notaires, Academia-Bruylant, Louvain-la-Neuve/Bruxelles, 1988, pp. 19 et suiv. ; P. HARMEL, « Organisation et déontologie du notariat », in Rép. not., T. XI, Livre V, Larcier, Bruylant, 1979, pp. 20 à 51, nos 33 à 63).

[79] Il est vrai que la demande de renseignements urbanistiques ne mentionne en principe que les dispositions légales et réglementaires applicables au bien. En Région bruxelloise, le formulaire de demande de renseignements urbanistiques permet de demander aux pouvoirs publics de confirmer la régularité de l’usage du bien. En pratique, plusieurs communes bruxelloises (Uccle, St-Gilles, Schaerbeek, …) d’initiative ou lorsque la demande leur en est faite, veillent à cette occasion à préciser si la division envisagée a fait l’objet d’un permis d’urbanisme.

[80] Voyez en ce sens : Civ. Bruxelles, 3 juin 1999, 99/403/C, acquittant un prévenu, à défaut pour les pouvoirs publics de parvenir à établir de façon certaine que la transformation d’une maison unifamiliale en kots avait été opéré à une époque où un tel permis était requis : l’invraisemblance des informations données par le prévenu, notamment à l’aide de témoignages, n’avaient pu être démontrée.

[81] Liège, 7 avril 2003, 2001/RG/11.