Quelques évolutions récentes en matière de changement d'utilisation et de destination en région de Bruxelles-capitale / Joël van Ypersele

Introduction

La distinction entre les changements d'utilisation, de destination et d'affectation résulte d'une évolution législative propre à la Région de Bruxelles-Capitale. Elle procède d’une volonté du législateur bruxellois de maîtriser au mieux le développement des activités dans une ville-région largement urbanisée.

Le législateur et le gouvernement bruxellois ont souhaité apporter quelques assouplissements à la situation antérieure. C’est l’occasion de faire le point de l’ensemble des modifications entreprises et d’en évaluer brièvement l’impact possible en terme de développement.

 

1. La distinction entre changement d’utilisation et de destination

Les législateurs wallon et flamand n’établissent pas de distinction entre les changements d'utilisation, de destination et d'affectation : sont soumis à permis d’urbanisme, pour autant qu’ils soient repris sur une liste arrêtée par le Gouvernement, les changements de la destination (région wallonne) ou de la fonction principale (région flamande) d’un immeuble bâti.

La distinction entre les changements d'utilisation et de destination procède d’une volonté du législateur bruxellois de maîtriser au mieux les activités nouvelles qui s’implantent dans un contexte urbanistique très largement urbanisé.

A. L’ordonnance du 29 août 1991

L'article 84, § 1er,5° de l'ordonnance du 29 août 1991, imposait, à l’origine, un permis en cas de modification "de tout ou partie d'un bien en vue d'en changer l'affectation, même si cette modification ne nécessite pas de travaux".

Cette disposition avait été interprétée par le président du tribunal de Bruxelles comme suit :

"A défaut de définition du 'changement d'affectation', il y a lieu de se référer au plan de secteur de l'agglomération bruxelloise. On ne peut pas considérer que la modification du commerce exercé dans un immeuble ou partie d'immeuble ayant déjà une affectation commerciale constitue un changement d'affectation et nécessiterait un permis préalable". Il s'agissait, en l’espèce, de la transformation d'un snack-taverne-cabaret en lunapark.

En pratique, le changement d'utilisation d'un immeuble, pour autant qu'il maintienne la même affectation au regard des plans d'affectation du sol, ne nécessitait donc pas de permis.

B. L’ordonnance du 23 novembre 1993

L'ordonnance du 23 novembre 1993 a modifié l'article 84, § 1er,5° précité, en vue de contrer la jurisprudence précitée. Il soumettait à permis le fait de : « modifier l'utilisation ou la destination de tout ou de parties d'un bien, même si cette modification ne nécessite pas de travaux ».[1]

Le législateur a, dès lors, instauré une distinction entre, d'une part, « l'utilisation » qui correspond à la situation existante de fait et, d'autre part,  la « destination » et « l'affectation » qui sont respectivement prévues par les permis d'urbanisme et les plans d'affectation du sol.

En pratique, de nombreuses difficultés d'interprétation relatives au terme "utilisation" surgissent. Il est, en effet, difficile de préciser à partir de quand un changement de l'utilisation existante de fait est ou non soumis à permis d'urbanisme.

Ainsi, s'il est certain qu'une boulangerie (commerce) qui se transforme en boucherie (commerce) nécessite un permis d'urbanisme, qu'en est-il d'une librairie (commerce) se transformant en papeterie (commerce) ou du salon d’une habitation transformé en salle à manger?

 

2. La réforme du 18 juillet 2002 maintient l’obligation d’un permis pour les changements de destination mais n’impose un permis pour changement d’utilisation que dans les cas limitativement énumérés par le Gouvernement

Prenant acte de la difficulté de définir avec précision le changements d’utilisation soumis à permis, le législateur bruxellois a modifié, le 18 juillet 2002, la disposition précitée en vue désormais de ne soumettre les changements d'utilisation à permis d'urbanisme que s'ils sont repris sur une liste arrêtée par le gouvernement.

Désormais, « est soumis à permis, le fait de :

- modifier la destination de tout ou de partie d'un bien même si cette modification ne nécessite pas de travaux;

- modifier l'utilisation de tout ou partie d'un bien même si cette modification ne nécessite pas de travaux mais pour autant que cette modification figure sur une liste arrêtée par le Gouvernement. »[2]

En pratique, les changements de destination indiqués dans le permis ou, en l'absence d'une telle indication, les changements d'affectation au sens des plans d'affectation en vigueur demeurent soumis à permis d'urbanisme. Par contre, les changements d’utilisation ne seront soumis à permis d’urbanisme que s’ils sont repris sur la liste arrêtée par le Gouvernement.

On observera toutefois que les changements d’utilisation impliquant des travaux de transformation intérieure demeurent soumis à permis d’urbanisme. En effet, les travaux de transformation intérieure ne sont exonérés de permis d'urbanisme que s'ils n'impliquent pas de changement d'utilisation, à moins qu’ils se limitent au placement d’équipements intérieurs sanitaires, électriques, de chauffage, d’isolation ou de ventilation, auxquels cas, ils ne nécessitent pas de permis d’urbanisme même lorsqu’ils impliquent un changement d’utilisation.[3]

 

3. La liste des changements d’utilisation soumis à permis

Le gouvernement a arrêté la liste des changements d'utilisation soumis à permis.

L’arrêté du 12 décembre 2002 module cette liste en fonction du zonage du plan régional d'affectation du sol : une souplesse accrue est prévue dans les zones d’activités économiques, tandis qu’un contrôle accru est prévu dans les zones affectées à des fonctions faibles.

Cet assouplissement revêt une importance non négligeable pour le développement des activités économiques, tout en permettant un contrôle stricte de compatibilité avec les fonctions faibles de la ville.

A. Souplesse dans les zones réservées principalement aux activités économiques

Dans les zones réservées principalement aux activités économiques, les changements d'utilisation (qui n'impliquent pas de changement de destination, ni de travaux de transformation) ne nécessitent pas de contrôle de compatibilité avec les activités de la zone, sauf le cas échéant à travers l'exigence d'un permis d'environnement.

Dès lors, ces changements d’utilisation ne sont pas soumis à permis d’urbanisme, ce qui introduit indéniablement une certaines souplesse pour les activités économiques qui s’y développent.

B. Maintien d’un contrôle les zones affectées aux fonctions faibles ou dispersées dans le tissu urbain

Dans les autres zones affectées notamment à des fonctions faibles (logements, espaces verts, …) ou dispersées dans le tissu urbain (zones d'équipements), uncontrôle s'impose afin d'évaluer la compatibilité du changement d'utilisation avec ces fonctions.

L’avant-projet d’arrêté prévoit dans ces zones de soumettre trois types de changement d’utilisation à permis :

- Le gouvernement a entendu maintenir un contrôle sur les affectations du P.R.A.S. définies de façon extrêmement large.

Il en va ainsi des « activités productives » qui recouvrent indistinctement les activités industrielles, les activités de production de services matériels, les activités de production de biens immatériels, les activités artisanales.

 Il en va également de même des « équipements d'intérêt collectif ou de services publics », qui couvrent indistinctement les équipements de santé, les équipements sportifs, les représentations diplomatiques, les services des pouvoirs locaux, les équipements culturels, les établissements scolaires, les hôpitaux, …

Les changements d’utilisation au sein de l’affectation « activité productive », de même que les changements d’utilisation au sein de l’affectation « équipement d’intérêt collectif » seront soumis à permis dans les zones considérées. Ainsi, la transformation d’un équipement culturel en ambassade nécessitera un permis, de même que la transformation d’un atelier artisanal pour y abriter des activités de production de biens immatériels.

-Le gouvernement a entendu maintenir un contrôle des commerces dont la compatibilité avec le logement est généralement problématique.

Sont dès lors soumis à permis d’urbanisme, les changements d’utilisation d’immeubles de commerces en vue d’y établir des établissements de restaurants, snacks, débits de boissons, cafés, boîtes de nuit, dancings, salles de jeux, lunaparks, salles de spectacles, vidéothèques, cinémas, salles de spectacles de charme, stations-service, commerces relatifs à des véhicules motorisés, …

-Le Gouvernement souhaite protéger l’attractivité des noyaux commerciaux en assurant un équilibre entre commerce de service et commerce de bien.

A cette fin, le Gouvernement soumet à permis d’urbanisme le changement d’utilisation des commerces de services (ex. coiffeur) en commerces de biens (ex. vente de détail) et vice et versa.

4. La liste des changements de destination exonérés de permis

Le Gouvernement a fixé par arrêté du 12 juin 2003 la liste des actes et travaux dispensés notamment de permis d’urbanisme en raison de leur minime importance.

Parmi ces actes et travaux, figure trois cas de changements de destination exonérés de permis.[4]

Ces changements de destination visés ci-après ne peuvent impliquer aucune dérogation à un plan d'affectation du sol, à un règlement d'urbanisme ou à un permis de lotir et ne pas se rapporter à un bien faisant l'objet d'une mesure de protection.

A.     les professions libérales et autres entreprise de service intellectuel exercé  au sein de la résidence principale de celui qui exerce l’activité.

Cette exonération vise notamment les bureaux d’avocat, de notaire, d’architecte, de comptable, les activités médicales ou paramédicale (psychologue, vétérinaires,…), exercée de manière isolée, sans préjudice du personnel d'exécution, au sein de l’habitation.

La superficie de plancher affectée à ces activités doit inférieure ou égale à 75 m2 . En outre, ces activités doivent être:

-  soit accessoires à la résidence principale de la personne exerçant l'activité;

-  soit accessoires à la résidence principale d'un des associés ou administrateurs de la personne morale exerçant cette activité.

On observera que la carte des soldes de bureaux admissible du P.R.A.S. ne tient pas compte de ce type de bureaux accessoires[5], de sorte qu’il n’y a pas lieu d’y avoir égard pour vérifier si le changement d’affectation respecte le P.R.A.S.

On observera pour le surplus que l’exonération visée ci-dessus est calquées à bien des égards sur la prescription générale 0.12 du plan régional d’affectation du sol qui énumère les cas dans lesquels tout ou partie d’un logement peut être supprimé en zone d’habitat, en zone de mixité et en zone administrative, ce qui permet d’assurer la cohérence du mécanisme mis en place.

B.     la modification de la destination indiquée dans le permis de bâtir ou d'urbanisme de certaines pièces destinées au logement

De nombreux permis indiquent la destination précise de chaque pièce (salon, salle à manger, W.C., grenier,…), faisant ainsi passer la modification de l’utilisation des locaux d’un logement en changement de destination soumis à permis d’urbanisme.

De la sorte, la question du changement d’utilisation qui se posait avant la réforme du 18 juillet 2002 se prolonge de façon fortuite à l’occasion de changements de destination en raison de l’excès de précision de certains plans d’architectes.

Si on peut douter que de telles opérations sont soumises à permis d’urbanisme malgré les précisions contenues dans les plans des permis antérieurs,[6] le Gouvernement a souhaité éviter toute équivoque en exonérant de permis « la modification de la destination indiquée dans le permis de bâtir ou d'urbanisme de certaines pièces destinées au logement (cuisine, salon, salle à manger, salle de bain, grenier, chambres, véranda,...), à la condition que ces pièces restent affectées au logement et qu'elle ne modifie pas le nombre ou la répartition des logements. »

C.     la modification de la destination d'une ou de plusieurs pièces d'un bien, en vue d'y placer des installations techniques, telles qu’antennes émettrices et/ou réceptrices de télécommunication de minime importance ainsi que les installations techniques liées à ces antennes, pour autant que la destination principale du bien ne soit pas modifiée. 

Les installations techniques visées sont assorties de toute une série de condition décrites dans l’arrêté du gouvernement et qui n’appellent pas de commentaires particuliers.

 

5. La régularisation des changements d’affectation opérés sans permis de bâtir entre 1975 et 1992

A. La légalité de l’exigence d’un permis de bâtir pour changement d’affectation entre 1975 et 1992 est contestable et contestée

La légalité de l’exigence d’un permis de bâtir entre 1975 et 1992 a été souvent contestée avec succès devant le Conseil d'Etat ou les tribunaux de l'ordre judiciaire au motif que l'article 44, §2, de la loi du 29 mars 1962 n'autoriserait pas le règlement générale sur la bâtisse de l’agglomération bruxelloiseà soumettre à permis d'autres actes que ceux qu'il a pour objet de réglementer en vertu des articles 59 et 60 de la même loi qui ne traitent aucunement des changements d'affectation (Trib. Civ.Brux., 21 juin 1994, R.G. 1178/92, inédit; T. corr. Brux., 49e Ch., 17 novembre 1995, R.J.I., n°6476; T. corr. Brux., 55e Ch., 22 février 1997, inédit; Conseil d'Etat, 1er décembre 1977, 6 décembre 1978, 17 janvier 1979,…).

Par ailleurs, l’opposabilité de ce règlement a également donné lieu à contestation, au motif que plusieurs communes n’ont pas respecté les modes de publicité fixés par l'arrêté royal du 26 mai 1972, pris sur base de l'article 45, § 2 de la loi du 26 juillet 1971 organisant les agglomérations et les fédérations de communes, qui prévoit notamment:  "les règlements et arrêtés sont affichés dans chaque commune de l'agglomération et de la fédération et insérés au mémorial administratif de la province" (article 4 de l'arrêté royal du 26 mai 1972)

Aussi longtemps que la formalité de publicité n'a pas été accomplie dans la commune, le règlement est inopposable et, donc, non obligatoire (Conseil d'Etat, n° 21269,  21 juin 1981; Conseil d'Etat, n° 21384,  11 septembre 1981, Conseil d'Etat, n° 21936, 26 janvier 1982, Conseil d'Etat, n° 31487, 1er décembre 1988 ; collège d’urbanisme, 19 juin 1995, R.B 69/94/11-95/11, sc Gloires nationales).

D'autres jugements ont, au contraire, appliqué, voir confirmé la légalité de l’exigence d’un permis de bâtir pour changement d’affectation entre 1975 et 1992(Trib. Civ. Brux., 1er octobre 1985, Rev. Comm. 1985, p.200, Trib. Corr. Brux., 3e Ch, 27 novembre 1996, JLMB, 1997, p.1506; Cour d'Appel Brux., 10 juin 1999, inédit).

Il en résulte, d’une part, que les communes n'appliquent pas toutes de façon uniforme la disposition considérée et, d’autre part, que celles qui en font application sont souvent confrontées à  des recours visant à en confirmer l’illégalité ou l’inopposabilité.

B. La question de la légalité des changements d’affectation opérés sans permis entre 1975 et 1992 se pose généralement en cas de vente et/ou de location d’un immeuble

En pratique, la question de la légalité et/ou de l’opposabilité de la disposition litigieuse a une importance considérable pour examiner la légalité des changements d’affectation opérés sans permis entre 1975 et 1992.

La question de la légalité des changements d’affectation surgit généralement en cas de vente:  les renseignements urbanistiques sollicités auprès de la commune par le notaire avant la passation de l’acte d’aliénation précisent généralement si l’affectation de l’immeuble est régulière ou non.

De façon générale, une convention qui a pour objet de créer ou de maintenir une situation illégale est illicite et peut donc être annulée, les effets de l’annulation remontant en principe à la date de la conclusion du contrat, de sorte que le contrat est censé n’avoir jamais existé.

Il en est ainsi en matière de vente mais également en matière de bail. Il a ainsi été jugé qu’un bail conclu en fraude aux dispositions d’ordre public relatives à l’urbanisme et l’aménagement du territoire entraîne la nullité du contrat et empêche chacune des parties de réclamer la restitution réciproque de leurs prestations (J.P. Ixelles, 2ème canton, 22 avril 1998, Act. Jur. Baux, 1999, p. 108 et Delnoy, M., “La licéité des baux au regard de la police de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme”, Act. Jur. Baux, 1999, p. 98).

La seule solution pour le propriétaire confronté à ce problème consiste généralement à introduire une demande de permis d’urbanisme en vue de régulariser l’affectation de l’immeuble.

Toutefois, l’introduction d’une telle demande ne garantit pas au propriétaire que le permis sollicité lui sera délivré, soit parce que l’administration risque de juger le changement d’affectation inopportun, soit que les plans d’affectation entrés en vigueur depuis le changement d’affectation ne permettent pas la régularisation de la situation. 

C. Le Parlement bruxellois a prévu la possibilité d’obtenir un permis de régularisation automatique en vue de restaurer la sécurité juridique

Le Parlement bruxellois a adopté par ordonnance du 18 juillet 2002 une disposition qui permet de mettre un terme à cette situation confuse.

« Les actes et travaux, accomplis avant le 1er juillet 1992, que l'article 2, 2°, G, du Titre ler du règlement général sur la bâtisse de l'Agglomération bruxelloise du 21 mars 1975 soumettait à l'obtention d'un permis de bâtir, sans qu'un tel permis n'ait été obtenu, doivent faire l'objet d'un permis d'urbanisme.

Ce permis ne peut être refusé que si les actes et travaux visés à l'alinéa 1erne sont pas conformes à un plan particulier d'affectation du sol ou à un permis de lotir en vigueur au moment où ils ont été exécutés ou que le demandeur ne parvienne pas à établir que l'affectation ou l'usage du bien n'a pas été modifié depuis le 1er juillet 1992. »[7]

Sont concernés par la régularisation envisagée les immeubles qui ont fait l’objet d’un changement d’affectation sans permis de bâtir entre le 10 juin 1975, date d’entrée en vigueur de l’article 2, 2°, g du règlement général sur la bâtisse, et le 1er juillet 1992, date de l’entrée en vigueur de l’ordonnance organique de la planification et de l’urbanisme qui impose, par voie législative, un permis d’urbanisme pour changement d’affectation.

Les propriétaires concernés par cette régularisation devront, pour pouvoir maintenir l’affectation actuelle de leur immeuble, introduire une demande de permis d’urbanisme. Ils accompagneront la demande de permis de la  preuve que l'affectation actuelle de leur immeuble existe de façon continue depuis avant le 1er juillet 1992.

Les éléments de preuve d’une affectation continue depuis le 1er juillet 1992

La preuve d’une affectation continue depuis le 1er juillet 1992 peut être administrée par toutes voies de droit.  Peuvent ainsi être pris en considération les baux enregistrés avant le 1er juillet 1992 (bail commercial, bail de bureaux,…), mais également le fait que le siège social ou le siège d’exploitation d’une société était établi avant cette date dans l’immeuble (registre de commerce, annuaire téléphonique et échanges de correspondance de l’époque,…).

Lorsqu’il a été satisfait aux exigences précitées, le permis d’urbanisme sera automatiquement délivré, sans que l’autorité délivrante puisse apprécier l’opportunité du changement d’affectation, ni sa conformité au plan régional d’affectation du sol du 3 mai 2001. La modification législative envisagée constitue, en ce sens, un droit à l’obtention du permis d’urbanisme.

D. Quelques vérifications préalables indispensables avant d’introduire une demande de régularisation automatique

Ne bénéficient pas de l’opération de régularisation envisagée:

- l’immeuble dont l’affectation n’est pas conforme à un P.P.A. ou à un permis de lotir qui existait déjà au moment du changement d’affectation opéré;

- l’immeuble dont le propriétaire ne parvient pas à démontrer que l’affectation actuelle n'a pas été modifiée depuis le 1er juillet 1992.

Il est donc important, avant d’introduire une demande de permis de régularisation, de vérifier si le changement d’affectation a été effectué à l’époque en conformité avec un P.P.A. ou un permis de lotir et de recueillir les éléments de preuve permettant d’établir que l’affectation actuelle n'a pas été modifiée depuis le 1er juillet 1992.

La première exclusion se justifie par le fait qu’un changement d'affectation effectué en infraction avec un plan particulier d'aménagement ou un permis de lotir constitue une infraction urbanistique spécifique (en vertu de l'article 64 de la loi organique du 29 mars 1962.) distincte de celle d'opérer un changement d'affectation sans permis de bâtir préalable.

A notre sens, pourra cependant bénéficier de cette régularisation, le changement d’affectation opéré sans permis en infraction avec un plan particulier d'aménagement ou un permis de lotir, lorsque l’infraction au plan particulier ou au permis de lotir a cessé avant le 1er juillet 1992[8]. En effet, compte tenu de la motivation de l’exclusion précitée, rien ne permet de justifier pourquoi cette situation serait traitée différemment de celles qui bénéficient de l’opération de régularisation envisagée.

E. Quelques questions particulières relatives à l’instruction des demandes de permis

La pratique a révélé au moins trois questions que le texte adopté par le législateur n’a pas réglées, à tous le moins de façon expresse :

- Faut-il prendre en considération le mécanisme de la Carte des superficies de bureau admissibles (Casba) du plan régional d’affectation du sol (P.R.A.S.) ?

- Faut-il procéder aux mesures particulières de publicité lorsqu’elles sont prescrites par les plans et règlements existants ?

- La qualification des affectations à prendre en considération doit-elle se référer aux plans existants ou à ceux applicables au moment du changement de destination opéré ?

Trois éléments nous semblent devoir être pris en considération pour y répondre :

1. Le législateur a crée un droit à obtenir un permis d’urbanisme à toute personne qui répond aux conditions édictées : en effet, l’autorité délivrante ne peut apprécier l’opportunité du changement d’affectation opéré. Le permis délivré ne constitue pas un acte permissif, sensu stricto, mais un acte récognitif de la légalité de la situation existante.

2. Il apparaît à la lecture du nouveau §3 de l’article 208 de l’ordonnance du 29 juillet 1991 organique de la planification et de l’urbanisme que les seules dispositions à prendre en considération sont « un plan particulier d’affectation du sol ou à un permis de lotir en vigueur au moment où ils ont été exécutés » lorsqu’il en existe un. Comme le précisent les travaux préparatoires de l’ordonnance, la nouvelle disposition «ne fait pas référence au plan de secteur ou au P.R.A.S. » (Doc. Parl. Bruxellois, A-284/2, session 2001/2002, p. 86 et suiv.). Il en résulte en pratique que le législateur invite l’autorité délivrante à ne pas tenir compte des plans d’affectation du sol et règlement d’urbanisme en vigueur au moment où il statue.

3. La législateur a adopté le mécanisme considéré en vue de mettre un terme définitif aux questions de légalité de l’article 2, 2°, G du règlement générale sur la bâtisse de l’agglomération bruxelloise. 

De ces constats, les réponses suivantes pourraient être apportées aux trois questions posées. On ne perdra pas de vue cependant que ces réponses n’ont pas été tranchées de façon certaine par le législateur, ni entérinées par la jurisprudence, de sorte qu’une certaine prudence s’impose.

1. La carte des soldes de bureaux admissibles du P.R.A.S. 

1. Dans la mesure où il n’y a pas lieu de tenir compte du P.R.A.S. lors de la régularisation de la situation, il n’y a évidemment pas lieu de tenir compte des restrictions contenues dans la carte des soldes de bureaux admissibles (Casba).

Comme le précisent les travaux préparatoires de l’ordonnance, la nouvelle disposition « ne fait référence ni à la Burex ni à la Casba.» (Doc. Parl. Bruxellois, A-284/2, session 2001/2002, p. 86 et suiv.).

2. En outre, les superficies de bureaux qui seraient ainsi régularisées par délivrance d’un permis d’urbanisme ne semblent pas devoir être prises en considération pour la mise à jour des soldes de bureaux admissiblesfixés dans chacune des mailles de la Carte des superficies de bureau admissibles (Casba) du plan régional d’affectation du sol (P.R.A.S.).

Cette solution est corroborée par le fait que ces superficies de bureaux ainsi régularisées existent au moins depuis le 1er juillet 1992.  Dès lors, elles ont déjà été comptabilisées dans l’estimation des superficies de bureaux existants (Burex) lors de la fixation des soldes de bureaux admissibles de la Casba. 

A nouveau, les travaux préparatoires de l’ordonnance permettent cette interprétation. En effet, en réponse à un commissaire, le secrétaire d’Etat en charge de l’Aménagement du territoire indiquait que : « Au niveau de la situation de fait qui a servi à l’élaboration de la Casba, la distinction n’est pas faite entre les bureaux irréguliers et réguliers. » Il serait dès lors illogique de déduire une seconde fois du solde de bureaux admissibles de la Casba les bureaux ainsi régularisés.

2. Les mesures particulières de publicité

Dans la mesure où il n’y a pas lieu de tenir compte des plans d’affectation du sol et règlements d’urbanisme en vigueur, il paraît logique de dispenser les demandes de permis du recours aux mesures particulières de publicité prescrites pas lesdits plans et règlements.

Plus fondamentalement, l’utilité du recours aux mesures particulières de publicité est douteuse dans le cadre d’une procédure de délivrance ouvrant un droit à l’obtention d’un permis. Les mesures particulières de publicité  ont, en effet, essentiellement pour objet de permettre aux tiers de faire valoir leurs observations au cours de l’enquête publique sur l’opportunité d’un projet et, d’autre part, aux administrations concernées de se concerter en remettant un avis d’opportunité en commission de concertation.

A suivre ce dernier raisonnement à son terme, il n’y aurait également pas lieu de mettre en œuvre les mesures particulières de publicité prévues directement en vertu d’une disposition législative[9], ni même des avis prescrits par le législateur visant à susciter un examen d’opportunité.[10] 

Cette dernière solution se fonde cependant uniquement sur une interprétation de l’effet utile de ces mesures procédurales au regard des droits conférés par l’article 208 §3 nouveau en privilégiant l’esprit sur la lettre du texte. Elle semble plus difficilement pouvoir être admise en l’absence de consécration législative expresse.

3. Les affectations à prendre en considération

La définition des affectations a considérablement évolué dans le temps. Ainsi, le P.R.A.S. a crée de nouveaux concepts en matière d'affectation (tel le concept d'"activités productives" introduit par le P.R.A.S.) ou modifié le contenu de concepts existants (par exemple, celui de « bureau », d’  « équipement d’intérêt collectif » ou celui de « logement »). Avant lui, le plan régional de développement et le plan de secteur avaient fait de même.

Ces modifications de concepts posent de nombreuses difficultés pratiques et théoriques.[11] En l’occurrence, la question se pose de savoir comment l’autorité administrative saisie de la demande de permis est appelée à qualifier le changement de destination. Cette question est importante car, selon la qualification retenue, le demandeur de permis parviendra ou ne parviendra pas à établir que l'affectation ou l'usage du bien n'a pas été modifié depuis le 1er juillet 1992. Il en irait ainsi d’un immeuble de bureau occupé par une société privée de 1970 à 1993, et depuis 1993 à ce jour par une ambassade –qualifiée de bureau par le plan de secteur de 1979 mais d’équipement par le plan régional d’affectation du sol de 2001-.

Dans la mesure où il n’y a pas lieu de tenir compte des plans d’affectation du solen vigueur au moment de statuer, il s’impose, à notre sens, de recourir aux concepts applicables au moment où le changement d’affectation a été opéré et non à ceux mentionnés dans les plans d’affectation en vigueur au moment de statuer.

Cette solution présente l’avantage de traiter de façon rigoureusement identique celui qui a introduit une demande de permis à temps et à heure sur base du règlement général sur la bâtisse de l’agglomération bruxelloise et celui qui a opéré un changement de destination identique sans avoir introduit une telle demande au motif de l’illégalité du règlement général sur la bâtisse de l’agglomération bruxelloise.

Toute différence de traitement risquerait en réalité de faire ressurgir la question de la légalité du règlement général sur la bâtisse de l’agglomération bruxelloise, ce que la modification législative entreprise entend précisément éviter.[12]

4. Les changements d’utilisation et de destination autorisés par la « clause de sauvegarde » du plan régional d’affectation du sol

Les immeubles existants dont la destination indiquée dans les permis de bâtir ou d'urbanisme qui les concernent ou, à défaut d'un tel permis, dont l'utilisation licite ne correspond pas aux prescriptions du plan, peuvent faire l'objet d'un permis pour changement d'utilisation ou de la destination indiquée dans le permis précédent, s'il n'implique pas de changement d'affectation.

La clause de sauvegarde du P.R.A.S. (prescription générale 0.9)

« Les immeubles existants dont la destination indiquée dans les permis de bâtir ou d'urbanisme qui les concernent ou, à défaut d’un tel permis, dont l’utilisation licite ne correspond pas aux prescriptions du plan peuvent faire l'objet de travaux de transformation, de rénovation lourde ou de démolition-reconstruction.

(…)

Ces immeubles peuvent également faire l’objet de permis pour changement d’utilisation ou de la destination autorisée dans le permis précédent s’ils n’impliquent pas de changement de l’affectation de la zone du plan. (…) »

L'objectif de ce mécanisme est de prévenir l’abandon et l’inexploitation d’immeubles conçus en fonction d'une finalité économique ou industrielle particulière, qui ne correspond pas aux dispositions du nouveau plan régional d’affectation du sol, en autorisant dans une mesure limitée leur reconversion.

Le plan  autorise l'implantation d'une activité de même affectation au regard du plan régional d’affectation du sol mais qui peut impliquer un changement de l’utilisation existante de fait ou de la destination indiquée dans le permis.[13]

Dès lors, pour autant que l'affectation de l'immeuble reste identique au regard du plan régional d’affectation du sol, l'immeuble peut faire l'objet d'un changement de l'utilisation existante de fait ou de la destination indiquée dans le permis précédent, même lorsque l’affectation de l’immeuble n’est pas conforme aux prescriptions particulières du P.R.A.S.

La clause de sauvegarde n'autorise donc pas de changement d'affectation.[14] La notion de "changement d'affectation" doit être appréciée au regard des affectations de la zone du plan.[15]

Ainsi, lorsqu'une zone autorise sans autre distinction des "activités productives", terme qui recouvre indistinctement les activités artisanales, industrielles, productives de services matériels et de bien immatériels, l'immeuble qui abritait précédemment une activité industrielle non conforme aux prescriptions du plan peut se transformer en vue d'accueillir une autre activité industrielle mais également une activité artisanale ou une activité productive de services matériels et de bien immatériels, dans la mesure où ces autres activités font partie de la même affectation.

Par contre, lorsque la zone du plan concernée établit une distinction de traitement au sein des activités productives, entre activités industrielles et activités productives de biens immatériels, le fait de transformer un immeuble industriel en immeuble abritant des activités productives de biens immatériels constitue un changement d'affectation qui ne saurait, dès lors, être autorisé sur base de la clause de sauvegarde.

L’intérêt de ce mécanisme est d’assouplir considérablement les possibilités d’obtenir un permis d’urbanisme pour changement d’utilisation existante de fait ou de la destination indiquée dans le permis pour les immeubles dont l’affectation n’est pas conforme au plan régional d’affectation du sol, prévenant ainsi la création de chancres.

A cet égard, on observera que la "clause de sauvegarde" constitue un donnée essentielle du plan régional d’affectation du sol[16], auxquelles les PPAS ne peuvent faire obstacle. Aussi, les PPAS antérieurs qui ne permettraient pas d'en faire application doivent être considérés comme implicitement abrogés[17], tandis que les PPAS postérieurs à l'adoption du plan ne sauraient en exclure l'application.[18]

Conclusions

Si les changements de destination demeurent soumis à permis d’urbanisme, les changements d’utilisation ne nécessiteront de permis d’urbanisme que s’ils sont repris sur une liste arrêtée par le Gouvernement.

Cela a permis au Gouvernement d’introduire une certaine souplesse au sein des zones affectées principalement aux activités économiques tout en permettant un contrôle stricte de compatibilité avec les fonctions faibles de la ville présentes dans les autres zones.

Par ailleurs, le gouvernement bruxellois à exonéré de permis d’urbanisme certains changements de destination, notamment les changements de destination accessoires au logement, ce qui devrait permettre d’inciter le développement de professions libérales à domicile.

Le législateur a également souhaité régulariser à certaines conditions les changements de destination opérés sans permis d’urbanisme entre 1975 et 1992. Cette indispensable réforme devrait mettre un terme à l’insécurité juridique qui prévalait sur l’ensemble des transactions portant sur les immeubles concernés (location, vente,…). L’instruction des demandes de permis de régularisation se heurte cependant à un certain nombre de questions délicates de mise en application.

Enfin, le Gouvernement, à l’occasion de l’adoption du P.R.A.S., a inséré une clause de sauvegarde qui autorise dans la plupart des zones du plan et à certaines conditions des changements d’utilisation ou de destination d’immeubles existants non conformes aux prescriptions particulières du plan régional d’affectation du sol. Cette innovation devrait permettre de prévenir la création de chancres en permettant une reconversion, certes limitées, d’immeubles à vocation économique non conformes aux prescriptions du plan.

Ces différents assouplissements revêtent une importance non négligeable pour le développement des activités économiques, tout en permettant un contrôle relativement stricte de compatibilité avec les fonctions faibles de la ville.

 

Joël van Ypersele

 

[1] La disposition précitée précise ce qu’on entend par :

a)'utilisation' : l'utilisation existante de fait d'un bien non bâti ou d'un ou de plusieurs locaux d'un bien bâti ;

b)'destination' : la destination d'un bien non bâti ou d'un ou plusieurs locaux d'un bien bâti, indiquée dans le permis de bâtir ou d'urbanisme ou, à défaut d'un tel permis ou de précision dans le permis, l'affectation indiquée dans les plans d’affectation du sol.

[2] Art. 85, §1er, 5° de l’O.P.U.

[3] Art. 5 de l’arrêté du Gouvernement du 12 juin 2003 déterminant les actes et travaux de minime importance dispensés de permis d’urbanisme, de l’avis du fonctionnaire délégué, de la commune ou de la C.M.R.S. ou de l’intervention d’un architecte.

[4] Article 8 de l’arrêté du Gouvernement du 12 juin 2003 déterminant les actes et travaux de minime importance dispensés de permis d’urbanisme, de l’avis du fonctionnaire délégué, de la commune ou de la C.M.R.S. ou de l’intervention d’un architecte.

[5] Prescription générale 0.14, al.4

[6] Il peut, en effet, paraître excessif de qualifier de changement de destination les modifications apportées à des mentions de détail qui n’ont peu ou prou pas été pris en considération par l’autorité qui a délivré à l’époque le permis d’urbanisme.

[7] Article 208§3 de l’O.P.U.

[8] ex. abrogation du plan particulier par le plan de secteur du 28 novembre 1979, péremption ou abrogation du permis de lotir, modification du plan particulier ou du permis de lotir de façon conforme au changement d’affectation opéré.

[9] V. notamment les articles 4, 14, 29 de l’ordonnance du 4 mars 1993 relative à la conservation du patrimoine immobilier.

[10] Tel est le cas notamment de l’avis de la commission de concertation, de la Commission royale des monuments et sites, de l’avis du fonctionnaire délégué prescrits par plusieurs textes législatifs et réglementaires.

[11] Ces modifications de concepts posent question en matière d’abrogation implicite de plans particuliers d’affectation du sol par le P.R.A.S. De façon plus générale, ces modifications de concepts posent également question au regard de la destination indiquée dans les permis d’urbanisme sous l’empire des précédents plans régionaux : en particulier, la portée des droits conférés dans le permis par rapport à l’exigence d’un permis pour changement de destination demeure problématique.

[12] Imaginons un propriétaire qui change l’affectation de son bien en 1980 sans permis d’urbanisme préalable. Il loue son immeuble à usage de bureaux privés. En 1993, il loue son immeuble à un service administratif communal. Une telle affectation est qualifiée de bureau au sens du plan de secteur de l’agglomération bruxelloise du 22 novembre 1979. En 2003, il sollicite son permis de régularisation. Or, au sens du glossaire du P.R.A.S. du 3 mai 2001, les services administratifs communaux sont désormais qualifiés d’équipement d’intérêt collectif.

Si l’autorité délivrante qualifie l’activité considérée au sens du glossaire des plans applicables au moment du changement d’affectation, elle peut délivrer le permis de régularisation à usage de bureau. Si, au contraire, l’autorité délivrante devait qualifier l’activité considérée au sens du glossaire du P.R.A.S., elle ne pourrait délivrer le permis de régularisation, à défaut pour le demandeur de prouver qu’il a affecté son immeuble à usage de service administratif communal (équipement d’intérêt collectif) depuis avant 1992.

La seconde hypothèse envisagée paraît heurter de plein fouet l’objectif poursuivi par le législateur.  Si l’administration devait soutenir une telle thèse, gageons que le demandeur de permis invoquera l’illégalité de l’article 2, 2°, G du règlement général sur la bâtisse et l’inconstitutionalité de l’article 208§3 en ce qu’il impose un permis d’urbanisme pour des situations régulièrement acquises.

[13] v. Exposé des motifs du P.R.A.S., Mon. b., 14 juin 2001, p. 19.805.

[14] "Considérant que des réclamants suggèrent de permettre des changements d’utilisation limités des immeubles existants non conformes aux prescriptions du plan; Qu’il ne convient pas, s’agissant d’une clause de sauvegarde, de permettre un changement d’affectation des activités déjà présentes; Que, par contre, les bâtiments existants peuvent avoir été conçus en fonction d’une finalité économique ou industrielle particulière; Qu’il convient de permettre le maintien de cette finalité en autorisant l’implantation d’une activité de même affectation mais qui peut impliquer un changement d’utilisation requérant un permis d’urbanisme;" (Exposé des motifs du PRAS, M.B. du 14 juin 2001, p. 19.805).

[15] Tel est le sens, au regard de l'exposé des motifs repris dans la note précédente, des termes mal choisis de "changement de l'affectation de la zone du plan".

[16] Exposé des motifs du PRAS, M.B. du 14 juin 2001, p.19.794: "Cet objectif de stabilité dans la localisation des activités existantes constitue l'une des données essentielles du plan".

[17] v. supra n°19 à propos de l'abrogation implicite des PPAS par les prescriptions générales considérées comme des données essentielles du plan.

[18] En vertu de l'article 50 de l'O.O.P.U., les PPAS ne peuvent déroger aux données essentielles du PRAS.