La réforme du COBAT : une complexe simplification administrative? / Joël van Ypersele et Pascal Hanique

  1.Le code bruxellois de l’aménagement du territoire (CoBAT) ratifié par ordonnance du 13 mai   2004 a été modifié à deux reprises dans le courant de l’année 2009[3].

L’objet de la présente contribution est de s’attarder sur l’examen de l’ordonnance du 14 mai 2009 qui modifie un nombre important de dispositions en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme ainsi qu’en matière de protection du patrimoine immobilier.

Les principales modifications de la réforme entreprise seront examinées de façon critique tant en ce qui concerne la forme qu’en ce qui concerne le fond des options retenues par le législateur.

Il est proposé d’examiner successivement la réforme en matière de computation des délais (1), de planologie (2), de permis d’urbanisme (3), de recours (4) et de protection du patrimoine immobilier (5).

 

1. La computation des délais

2.Le CoBAT ne contenait aucune précision sur les règles applicables en matière de computation des délais. La pratique administrative se réfère habituellement aux règles de computation des délais prévue aux articles 52 et 53 du code judiciaire.

Il n’en demeurait pas moins que les jurisprudences du Conseil d’État et de la Cour de cassation n’étaient pas toujours unanimes sur ces questions, notamment en ce qui concerne le report du délai d’échéance lorsque celui-ci expire un samedi, un dimanche ou un jour férié légal ou encore en ce qui concerne la détermination de la date de prise de cours d’un délai consécutif à une notification.

Sur ce point, la clarification législative intervenue est d’une utilité certaine puisqu’elle précise la détermination de la date de prise de cours d’un délai, notamment consécutif à une notification en disposant que « les délais sont calculés à compter du lendemain du jour de la réception d’un acte, d’une demande, d’un avis ou d’un recours, sauf lorsqu’il est disposé qu’un délai prend expressément cours à partir d’une autre date » et aussi en ce qui concerne l’échéance du délai puisqu’il précise que « le jour de l’échéance, en ce compris celui de la clôture de l’enquête publique, est compté dans le délai. Toutefois lorsque ce jour est un samedi, un dimanche ou un jour férié légal, le jour d’échéance est reporté au premier jour ouvrable suivant » [4] .

3.Le législateur bruxellois précise également que « l’envoi des réclamations ou observations écrites d’un acte, d’une demande, d’un avis, d’un recours ou d’une décision doit intervenir dans le délai[5] ». En pratique, ce n’est pas uniquement l’avis ou la décision qui doit intervenir dans le délai, mais également son envoi.

L’exposé des motifs précise que «  le principe de l’envoi dans le délai calculé comme précisé ci-dessus est retenu pour mettre fin aux controverses issues de la différence pouvant apparaître entre la date d’un avis, d’une demande ou d’une décision ou celle de son expédition ou de sa notification[6] ».

Il semble donc que la volonté du législateur soit que chaque fois que le CoBAT prévoit une notification, il suffit désormais que l’envoi intervienne dans le délai, indépendamment de la date de réception de cet envoi[7]. Le praticien ne perdra pas de vue que le CoBAT prévoit cependant encore la solution contraire dans certaines de ses dispositions : cette solution contraire, en vertu de l’adage « lex specialis generali derogat », primera cette nouveauté législative[8].

2. La planologie

2.1. La modification du plan régional d’affectation du sol : une clarification souhaitable

4.Le CoBAT disposait précédemment que « lorsque le plan régional de développement indique qu’il y a lieu de modifier le plan régional d’affectation du sol, le projet modifiant ce plan est adopté dans les 12 mois qui suivent l’adoption du plan régional de développement ».

Cette disposition a fait l’objet d’interprétations variées :  certains auteurs estimaient que le plan régional d’affectation du sol ne pouvait être modifié que lorsque le plan régional de développement le prévoyait[9], tandis que d’autres auteurs, se fondant sur l’interprétation des travaux préparatoires, estimaient que cette disposition n’empêchait en rien de modifier le plan régional d’affectation du sol même lorsque le plan régional de développement ne le prévoyait pas, étant entendu que s’il le prévoyait, la modification envisagée devait intervenir dans le délai légal de 12 mois prévu ci-avant[10], qui n’est cependant qu’un simple délai d’ordre. Le législateur a veillé à clarifier le texte dans le sens de cette seconde interprétation.

2.2. Les projets de plans : vers une limitation de leurs effets juridiques ?

5.La section de législation du Conseil d’état avait fait observer qu’il n’était pas admissible que les projets de plan de développement aient les mêmes effets indicatifs que les plans de développement définitifs puisque ce faisant, le législateur bruxellois reconnaissait aux projets de plans de développement des effets juridiques avant même qu’ils aient été soumis à enquête publique et que le processus d’évaluation des incidences ait été mené à son terme, ce qui n’était pas admissible au regard de l’article 6, §4, de la convention d’Aarhus et l’article 6, §2, de la directive 2001/42/CE relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.

En conséquence, le législateur bruxellois ne reconnait désormais plus aucun effet aux projets de plan de développement. Il supprime à cette occasion les dispositions relatives à la publication et à l’entrée en vigueur du projet de plan régional de développement[11] ainsi que, pour les projets de plans communaux de développement, l’approbation du projet de plan par le gouvernement[12], la publication par extrait de l’arrêté d’approbation et son entrée en vigueur.[13]

6.Pour les mêmes motifs, le législateur bruxellois a également supprimé les dispositions prévoyant, pour le plan régional d’affectation du sol, sa publication au moniteur belge et son entrée en vigueur et, pour les projets de plan particulier d’affectation du sol, l’approbation du projet de plan par le gouvernement, la publication par extrait de l’arrêté d’approbation et son entrée en vigueur[14].

Cependant, le législateur a curieusement omis de supprimer les effets juridiques qui sont reconnus aux projets de plan d’affectation du sol. En effet, dans l’état actuel du droit, les autorités délivrantes doivent refuser un permis qui ne serait pas conforme à un projet de plan d’affectation du sol en vigueur[15].

Ceci pose deux questions. D’une part, en soignant le symptôme (la publication et l’entrée en vigueur du projet de plan) et non la cause (les effets juridiques reconnus aux projets de plan), la question de la compatibilité du mécanisme reconnaissant des effets juridiques aux projets de plans d’affectation du sol avec la convention d’Aarhus et la directive 2001/42/CE demeure entière.[16]

D’autre part, en laissant subsister des effets obligatoires aux projets de plans sans ne plus prévoir de publication préalable de ceux-ci, la réforme entreprise semble violer l’article 190 de la constitution qui prévoit qu’« aucune loi, aucun arrêté ou règlement d’administration général, provincial ou communal n’est obligatoire qu’après avoir été publié dans les formes déterminées par la loi ».

En cas de contestation sur l’application d’un projet de plan, la juridiction saisie pourrait écarter l’application de l’ordonnance pour violation de l’article 190 de la Constitution comme le permet l’article 9 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises.

2.3. Renforcement du pouvoir du gouvernement dans l’élaboration et dans l’abrogation des plans particuliers d’affectation du sol

7.Le CoBAT permettait déjà au gouvernement de décider l’établissement d’un plan particulier d’affectation du sol dans les périmètres des zones d’intervention prioritaire de la région prévus aux plans régionaux de développement[17] ou en vue de modifier ou d’annuler un permis de lotir non conforme au plan entré postérieurement en vigueur ou s’opposant à des travaux d’utilité publique ou encore en vue de préciser des dispositions du plan régional d’affectation du sol[18]. A défaut pour la commune de lancer la procédure d’élaboration du plan dans le délai qui lui était imparti, le gouvernement peut s’y substituer[19].

Le législateur a prévu une hypothèse complémentaire dans laquelle le gouvernement peut prendre l’initiative d’établir un plan particulier d’affectation du sol, à savoir « dans les périmètres d’intérêt régional dont la liste est arrêtée par le gouvernement ». L’exposé des motifs indique que cette disposition tend « à assurer à la région les moyens de la mise en œuvre d’une politique urbanistique pour les projets considérés comme essentiels au regard de l’objectif de développement de la région sur le plan international[20] ».

La portée de cette modification demeure limitée puisque le gouvernement peut prendre la même initiative dans le périmètre des zones d’intervention prioritaire définies au plan régional de développement en vue de préciser les dispositions du plan régional d’affectation du sol. Ces dispositions ne sont donc susceptibles d’avoir une portée réelle qu’en vue de l’adoption d’un plan particulier dérogatoire au plan régional d’affectation du sol et en dehors du périmètre de zones d’intervention prioritaire prévu au plan régional de développement.

Le législateur ne précise en rien la façon dont ces périmètres d’intérêt régional seront définis, même si les travaux préparatoires évoquent que ces périmètres seront arrêtés « en concertation avec la commune, au sein des zones leviers et des zones d’intérêt régional » respectivement fixées au plan régional de développement et au plan régional d’affectation du sol[21].

8.Par ailleurs, la réforme entreprise permet désormais au gouvernement de décider de l’abrogation totale ou partielle d’un plan particulier d’affectation du sol et au cas où le conseil communal ne s’y plierait pas, de se substituer à celui-ci pour y procéder.

Cet aspect de la réforme révèle un véritable renforcement des pouvoirs régionaux au détriment de l’autonomie communale puisqu’il permet au gouvernement d’abroger un plan particulier d’affectation du sol, nonobstant l’opposition éventuelle de la commune.

Ceci étant, ce pouvoir connaît une double restriction. D’une part, il ne peut être exercé que dans les conditions visées à l’article 54 du CoBAT qui définit les cas dans lesquels le gouvernement peut, par arrêté motivé, décider de la modification d’un plan particulier d’affectation du sol. Or, la plupart des hypothèses visées à l’article 54 sont dépourvues d’objets dans le cadre d’une procédure d’abrogation[22]. En pratique, l’abrogation ne pourra se justifier que lorsque le plan s’oppose à des travaux d’utilité publique ou encore lorsque le plan se trouve en tout ou en partie dans une zone d’intervention prioritaire définie au plan régional de développement et que l’intervention projetée se heurte aux dispositions du plan particulier d’affectation du sol en vigueur[23].

D’autre part, le gouvernement ne peut procéder à l’abrogation d’un plan particulier d’affectation du sol que s’il est accompagné d’un rapport justifiant l’abrogation du plan en lieu et place de sa modification[24]. En d’autres termes, il appartiendra au gouvernement de démontrer en quoi le plan est jugé obsolète[25] et en quoi sa modification ne présente pas d’intérêt au regard des dispositions planologiques et urbanistiques subsistantes et des enjeux urbanistiques en présence.

2.4 La procédure d’élaboration des plans, une accélération des délais ?

a. Les instances consultatives et conseils communaux seront consultés en cours d’enquête publique et non plus à l’issue de celle-ci.

9. Précédemment, le projet de plan et le rapport sur les incidences environnementales étaient soumis à enquête publique et simultanément pour avis à l’administration de l’aménagement du territoire et du logement ainsi qu’à l’avis de l’institut bruxellois pour la gestion de l’environnement. Ce n’est qu’à l’issue de l’enquête publique que les instances consultatives, dont la liste est fixée par le gouvernement, et que les conseils communaux, qui se voyaient notifier copies des réclamations, étaient appelés à émettre un avis.

Ce n’est qu’à la suite de ces différents avis que la commission régionale de développement, la commission de concertation pour les plans particuliers d’affectation du sol, était appelée à émettre un avis après avoir pris connaissance de l’ensemble des résultats de l’enquête publique et des différents avis des instances consultées. [26]

Le législateur bruxellois a souhaité que les instances consultatives et, les conseils communaux pour les plans régionaux, émettent désormais un avis parallèlement à l’enquête publique et non plus à l’issue de celle-ci.

10.L’objectif de cette réforme est ambigu. À supposer qu’elle ait pour objectif de réduire les délais d’adoption des plans, elle demeure purement théorique puisque le délai qui était imparti aux instances consultatives, et aux conseils communaux pour les plans régionaux, était mis à profit pour procéder à la synthèse des différentes réclamations et observations formulées au cours de l’enquête publique de façon à ne saisir la commission régionale de développement, ou la commission de concertation, qu’après avoir effectué ce travail de synthèse. La réforme présente dès lors le risque de voir la commission régionale de développement, ou la commission de concertation, saisie à un moment où ce travail de synthèse n’a pas encore été réalisé avec comme conséquence de ne pas permettre à ces commissions d’exercer leur travail en pleine connaissance de cause.

Cette critique a été partiellement rencontrée, il est vrai, en ce qui concerne l’élaboration du plan régional, et du plan communal, de développement, puisque la commission régionale de développement ne pourra être valablement saisie qu’après avoir reçu une « synthèse des avis, réclamations, et observations[27] ». La même précision n’est pas apportée en ce qui concerne l’élaboration des plans d’affectation du sol.

En outre, le système précédent présentait l’avantage de permettre aux communes d’émettre un avis tenant compte des différentes réclamations formulées au cours de l’enquête publique ce qui constituait un filtre pertinent des différentes réclamations puisque les communes recevaient copies des réclamations à l’issue de l’enquête publique.

11.Enfin, l’exposé des motifs est quelque peu obscur lorsqu’il fixe à la réforme entreprise l’objectif « de donner l’occasion au public de réagir en temps utiles à ce type de modification demandée par les instances, qui jadis aurait obligé le gouvernement à refaire une seconde enquête publique. En outre, les remarques et demandes émises lors de la phase de consultation des instances consultatives trouveront le plus souvent appui ou opposition dans une réclamation déposée au cours de l’enquête publique[28] ».

Cet extrait fait référence à la jurisprudence du Conseil d’État qui tend à faire une distinction entre les modifications substantielles suggérées par un avis d’une instance consultative et qui s’appuient sur une réclamation –de telles modifications peuvent être intégrées dans le plan définitif sans devoir recommencer la procédure d’enquête publique- et les modifications substantielles suggérées par un avis d’une instance consultative mais qui ne sont pas relayées par une réclamation formulée au cours de l’enquête publique –de telles modifications ne peuvent être intégrées au plan définitif sans recommencer la procédure d’enquête publique -.[29]

Or, force est de constater que dans la réforme entreprise, les instances consultatives sont appelées à émettre un avis dans le même délai que celui de la clôture de l’enquête publique de sorte que les réclamants ne pourront vraisemblablement pas prendre connaissance desdits avis pour formuler des réclamations appuyant les avis émis, de sorte que la réforme ne réduit en rien le risque de voir apparaître des modifications substantielles suggérées par les seules instances consultatives.

En réalité, ce risque s’accroît, puisque précédemment, si les instances consultatives n’étaient nullement tenues de limiter leur avis aux seules réclamations formulées au cours de l’enquête publique, ces réclamations constituaient le plus souvent le point de départ des réflexions animant ces instances.

b. La répartition des compétences entre le conseil communal et le collège échevinal dans l’élaboration des plans d’aménagement est simplifiée.

12.Il résulte des travaux préparatoires que « de nombreuses phases de la procédure de modification d’un plan communal de développement ont été confiées à la compétence du conseil communal et non au collège des bourgmestre et échevins. La conséquence qui en découle est une multiplication des décisions du conseil communal à l’occasion des phases purement techniques et un rallongement considérable du temps de la procédure, particulièrement dans les communes où le conseil communal n’est pas souvent réuni et alors que le conseil communal intervient au moment clé de l’élaboration et de l’adoption de la modification du PCD[30] ». Ces mêmes considérations valent en ce qui concerne l’élaboration des plans particuliers d’affectation du sol[31].

C’est donc de façon assez logique que le législateur a confié au collège échevinal les tâches de solliciter les avis requis et l’organisation des mesures particulières de publicité, ce qui n’était pas systématiquement le cas précédemment.

13.La réforme appelle deux observations particulières.

Tout d’abord, en ce qui concerne la désignation des auteurs de projet de plan, le législateur a fait une distinction entre les plans de développement et les plans d’affectation du sol, sans que les raisons de cette différenciation apparaissent clairement. Ainsi, c’est le collège échevinal qui désigne l’auteur de projet chargé de l’élaboration du plan communal de développement et de la réalisation du rapport sur ces incidences environnementales[32]. En revanche, en ce qui concerne l’élaboration des plans particuliers d’affectation du sol, on observera que c’est le conseil communal qui est chargé de désigner l’auteur de projet agréé, étant entendu que ce choix doit être encore confirmé ultérieurement pas le comité d’accompagnement[33].

Ensuite, on observera qu’à l’occasion de la suppression des règles d’entrée en vigueur et de publication des projets de plan, le législateur bruxellois a perdu de vue qu’il abrogeait également les règles fixant que les projets de plans sont adoptés par le conseil communal avant d’être soumis à enquête publique...[34]

3. Le permis d’urbanisme

3.1  Les actes et travaux soumis à permis d’urbanisme

14.Le législateur bruxellois soumet désormais à permis d’urbanisme le fait de « modifier le nombre de logements dans une construction ».[35]

À la différence du texte wallon qui ne vise que la « création » d’un nouveau logement dans un immeuble existant, le législateur bruxellois vise « la modification du nombre de logements » dans une construction, ce qui vise aussi bien la création de nouveaux logements que la diminution du nombre de logements.

L’exposé des motifs de la réforme ne semblait avoir à l’esprit qu’une augmentation du nombre de logements.[36] Les critiques formulées lors des discussions en Commission et tendant à clarifier le texte en ce sens ont été rejetées[37], de sorte qu’en présence d’un texte clair, il ne fait guère de doute qu’une diminution du nombre de logements est soumise à permis préalable.

15.La réforme entreprise ne signifie pas qu’avant son entrée en vigueur, la modification du nombre de logements au sein d’un immeuble d’habitation n’était pas soumise à permis d’urbanisme.

En effet, le législateur bruxellois soumettait déjà permis d’urbanisme notamment le fait d’apporter « des transformations à une construction existante », ce qui inclut notamment « la modification intérieure (…) d’un bâtiment (…) même si ces travaux ne modifient pas le volume de la construction existante »[38]. Or, les travaux de transformation intérieurs impliquant une modification du nombre d’unités de logement ou de leur répartition n’étaient précédemment pas exonérés de permis d’urbanisme préalable.[39] Il n’en a cependant pas été ainsi de tout temps.[40]

16.La modification législative innove cependant puisque précédemment, la modification du nombre d’unités de logement mise en œuvre sans travaux ne nécessitait pas de permis d’urbanisme.

On songe ainsi à un petit immeuble de deux ou trois appartements qui vient à être occupé dans son entièreté par une seule famille, les cuisines des étages étant utilisées comme buanderie ou espace de rangement. Il en va de même lorsque les enfants quittent peu à peu le ménage et que les appartements précédemment occupés par l’ensemble de la famille sont progressivement remis en location. À suivre le libellé du texte, un permis d’urbanisme serait requis dans les deux cas de figure, malgré l’absence de travaux de transformation.

Le système mis en place risque de poser rapidement de nombreuses difficultés pratiques lors des mutations immobilières, puisque la seule façon de s’assurer que la situation telle que vendue est légalement acquise consiste à s’assurer que le nombre d’unités de logements n’a pas été modifié, même indépendamment de la réalisation de travaux, ce qui n’est pas nécessairement facile à établir, en particulier lorsque certains occupants ne sont pas domiciliés dans l’immeuble.

17.On regrettera enfin que la notion de « logement » ne soit pas autrement précisée par le législateur. L’exposé des motifs est d’une relative indigence à cet égard puisqu’il y est seulement indiqué que cette notion doit « s’entendre dans le sens le plus large. »[41] Lors des discussions en Commission, les intervenants se réfèrent à plusieurs reprises au nombre de « ménages » dans une maison.[42]

La pratique administrative des autorités communales suivie jusqu’à ce jour est généralement d’appréhender le logement d’un point de vue fonctionnel : le nombre de cuisines/salles de séjour couplé au nombre de salles d’eau permet de se faire une idée du nombre d’unités fonctionnellement indépendantes susceptibles d’être comptabilisées comme logement. Cette approche est par la suite corroborée par le nombre de personnes inscrites au service de la population, soit comme formant un seul ménage (ce qui se déduit notamment des noms et des dates communes d’entrée et de sortie…), soit étage par étage, lorsque la division de l’immeuble correspond à des étages.

3.2  Les permis d’urbanisme dérogatoires

18.Précédemment, il était possible de déroger aux dispositions des plans particuliers d’affectation du sol et des permis de lotir « uniquement en ce qui concerne les dimensions des parcelles, le volume, l’implantation et l’esthétique des constructions[43] ».

Le législateur bruxellois a souhaité supprimer cette restriction de façon à permettre de déroger à toute autre disposition desdits plans et permis de lotir, telles que les règles fixant la densité des constructions ou un rapport plancher/sol. Le législateur a néanmoins pris la peine de préciser qu’il n’était pas possible de déroger aux affectations du plan ou du permis de lotir, s’agissant de données essentielles du plan, sans préjudice toutefois de la dérogation « à l’affectation de la zone contigüe » prévue à l’article 155§2,al.2 du CoBAT[44] ainsi que de la possibilité prévue à l’article 188 du CoBAT de déroger aux affectations d’un plan pour la réalisation de travaux d’utilité publique lorsque le plan auquel il est dérogé a été mis en révision.

On observera que la section de législation du Conseil d’État soulevait que l’extension des possibilités de dérogation ne trouvait pas de motivation et de justification précise permettant de démontrer que la réduction du niveau de protection de l’environnement telle que garantie par l’article 23 de la constitution[45] soit ne revêt pas un caractère sensible, soit est concrètement et raisonnablement justifiée par des motifs impérieux d’intérêt général[46].

19.Le législateur rectifie, par ailleurs, une anomalie. Précédemment, ce n’est que lorsqu’il n’existait pas de plan particulier d’affectation du sol ou de permis de lotir que le législateur imposait la tenue d’une enquête publique pour les dérogations aux prescriptions des règlements d’urbanisme portant sur le volume, l’implantation et l’esthétique des constructions[47]. Cette règle est désormais également étendue aux hypothèses où il existe pour le bien considéré un plan particulier d’affectation du sol ou un permis de lotir.[48]

3.3  Les nouvelles hypothèses de permis « publics » délivrés par le fonctionnaire délégué

20.Depuis la loi du 22 décembre 1970, la compétence de principe en matière de délivrance de permis est le collège des bourgmestre et échevins. À l’époque, le législateur a cependant confié au fonctionnaire délégué la délivrance des permis sollicités par une personne morale de droit public[49] ou pour certains actes et travaux d’utilité publique[50], dans le but d’éviter qu’une commune puisse empêcher un projet émanant d’une autre autorité ou doive statuer elle-même sur sa propre demande. Cette compétence dérogatoire avait été plus récemment étendue à d’autres hypothèses puisque le fonctionnaire délégué est compétent pour la délivrance des permis lorsque la demande « concerne un bien inscrit sur la liste de sauvegarde ou classé ou en cours d’inscription de classement »[51] ou lorsqu’il « concerne un site d’activité inexploité inscrit à l’inventaire des sites d’activités inexploités[52] ».

La réforme entreprise permet désormais au gouvernement d’établir, après avis de la commune, des périmètres justifiant la compétence dérogatoire du fonctionnaire délégué dans deux hypothèses précises.

a. Les projets d’intérêt régional au sein d’une zone-levier ou au sein d’une zone d’intérêt régional

21.Le législateur prévoit que le fonctionnaire délégué délivre le permis « lorsqu’il concerne des actes et travaux situés dans un périmètre destiné à recevoir un projet d’intérêt régional, au sein d’une zone-levier mentionnée au plan régional de développement ou d’une zone d’intérêt régional mentionné au plan régional d’affectation du sol, périmètre et projet tels qu’arrêtés par le gouvernement, après avis des communes concernées [53]».

L’exposé des motifs justifie cette compétence dérogatoire « en vue d’assurer à la région les moyens de la mise en œuvre d’une véritable politique urbanistique pour les projets considérés comme essentiels au regard des défis du projet de ville, et particulièrement au regard de l’objectif de développement de la région sur le plan international. (…) Ce transfert de compétences assurera la maîtrise, la cohérence au sein du périmètre concerné ».

L’objectif de cette compétence dérogatoire semble, en pratique, de permettre à la Région d’avoir la maîtrise des dossiers où l’intérêt régional est contrarié par des blocages au niveau communal[54]. Ceci étant, telle que libellée, la compétence dérogatoire du fonctionnaire délégué semble s’étendre à tous actes et travaux au sein dudit périmètre et non aux seuls actes et travaux relatifs à la mise en œuvre du projet d’intérêt régional, ce qui semble difficilement explicable au regard de l’exposé des motifs.

22.En pratique, le gouvernement est appelé à identifier le ou les projet(s) d’intérêt régional majeur appelé(s) à s’implanter au sein des zones d’intérêt régional du plan régional d’affectation du sol et des zones-levier du plan régional de développement et à définir au sein de ces zones, les périmètres dans lesquels ces projets sont appelés à s’implanter et qui fixeront l’étendue spatiale de la compétence dérogatoire du fonctionnaire délégué. Le gouvernement est appelé à justifier « à la fois le caractère d’intérêt régional du projet » et « les limites du périmètre »[55], en ne perdant pas de vue qu’une compétence dérogatoire est de stricte interprétation.

Le législateur ne précise pas autrement la notion de « projet d’intérêt régional ». Les travaux préparatoires disposent que la notion de « projet d’intérêt régional » vise « les grands équipements et les infrastructures nécessaires à la poursuite de l’objectif de vision globale et transversale de la ville. Il ne s’agit évidemment pas de projets de minimes importances, mais de projets d’envergure régionale dont le rayonnement peut être national, voire international : infrastructure de congrès, culturelle, sportive, etc. »[56] 

b. Les projets situés sur le territoire de plus d’une commune

23.À l’heure actuelle, un projet situé à cheval sur plusieurs communes doit faire l’objet de plusieurs demandes de permis déposées auprès de chaque commune concernée, chaque commune statuant sur la demande de permis pour la partie qui la concerne, avec tous les risques d’incohérence que cela peut susciter.

De façon à rencontrer cette difficulté, le législateur prévoit désormais que relèvent de la compétence du fonctionnaire délégué les « actes et travaux concernant un projet précis, situés sur le territoire de plus d’une commune et s’inscrivant dans un périmètre arrêté par le gouvernement après avis des communes concernées ».

24.Les raisons pour lesquelles le législateur bruxellois, à la différence du législateur wallon,[57] exige l’adoption d’un « périmètre arrêté par le gouvernement » n’apparaissent pas clairement, puisqu’en l’absence d’un tel périmètre, les difficultés évoquées plus avant demeurent. En outre, les circonstances dans lesquelles ce périmètre sera défini ne sont pas précisées[58], ce qui pose question au regard du principe d’égalité de traitement. En tout état de cause, l’œuvre de simplification annoncée n’atteindra son but que si le périmètre est adopté avant l’introduction de la demande de permis d’urbanisme[59], ce qui permet de présupposer que le gouvernement n’adoptera ce type de périmètre que sur sollicitation d’un futur demandeur de permis.

3.4  Le dépôt de plans modificatifs en cours d’instruction

25.L’article 191 du code CoBAT traduisait la jurisprudence du Conseil d’État en matière de plans modificatifs en indiquant que l’autorité délivrante « peut imposer des conditions qui impliquent des modifications des plans déposés à l’appui de la demande. Dans ce cas, pour autant que les modifications n’affectent pas l’objet de la demande, sont accessoires et qu’elles visent à répondre aux objections suscitées par les plans initiaux qu’elles visent à faire disparaître de la demande les dérogations, sans affecter cependant l’objet de la demande, le permis peut être octroyé dès réception des modifications sans avoir à soumettre celles-ci à nouveau aux actes d’instruction auxquels la demande a donné lieu  ».

Le législateur a souhaité apporter un certain nombre de précisions, dont une bonne part traduit l’état de la jurisprudence du Conseil d’État.

26.Tout d’abord, le législateur précise expressément que le demandeur peut prendre l’initiative de déposer des plans modificatifs dans le respect des conditions précitées, ce que la jurisprudence du Conseil d’Etat admettait déjà[60].

27.Ensuite, le législateur précise que lorsque les plans modificatifs ne répondent pas aux conditions précitées et doivent dès lors être à nouveau soumis aux actes d’instruction, le délai dans lequel l’autorité saisie doit notifier sa décision recommence à courir ab initio dès réception des modifications de la demande[61].

Ce principe connait deux exceptions : il n’est pas applicable lorsque les plans modificatifs sont déposés à l’initiative du demandeur devant le fonctionnaire délégué sur saisine, ou devant le gouvernement saisi sur recours.[62]

Ceci étant, en dehors de ces deux exceptions, le législateur semble désormais admettre, ce que la jurisprudence du Conseil d’Etat n’admettait pas[63], que le fonctionnaire délégué sur saisine ou le gouvernement sur recours puissent accorder un permis en imposant de plans modifiant l’objet de la demande ou des aspects substantiels de celle-ci : en effet, il prévoit dans pareil cas que le fonctionnaire délégué et le Gouvernement disposent d’un nouveau délai de décision à compter du dépôt des plans modifiés. Cecipose assurément question puisque cela revient, en pratique, à permettre au fonctionnaire délégué sur saisine ou au gouvernement sur recours de délivrer un permis relatif à un projet qui n’a jamais été soumis à l’appréciation de l’autorité saisie initialement du dossier.

28. Enfin, lorsque c’est l’autorité délivrante qui impose le dépôt de plans modificatifs, le législateur prévoit désormais que si les modifications répondent aux conditions légales pour ne pas être, à nouveau, soumises aux actes d’instruction, « le délai prescrit pour l’octroi du certificat ou du permis par les dispositions du présent code est suspendu entre la notification par l’autorité ou le demandeur de la demande de dépôt des plans modifiés et la notification par le demandeur à l’autorité des plans modifiés »[64].

Si cette modification part d’une intention louable, en particulier, lorsque l’autorité délivrante est tenue par un délai de rigueur comme c’est le cas du fonctionnaire délégué statuant sur saisine ou du gouvernement sur recours après introduction de la lettre de rappel, il convient cependant de reconnaître que cette modification est peu heureuse, en particulier lorsque le demandeur n’entend pas répondre à l’invitation qui lui est faite de déposer des plans modificatifs en espérant, sur saisine du fonctionnaire délégué ou sur recours auprès du Gouvernement, une issue plus favorable de sa demande.

En prévoyant la suspension du délai de décision, le demandeur qui ne souhaite pas déposer les plans modificatifs exigés risque d’être confronté à un blocage de sa demande : le collège échevinal -contrarié par l’attitude du demandeur - pourrait, comme déjà observé en d’autres temps, ne pas statuer sur la demande de permis : son délai de décision étant suspendu, il sait que ce faisant, il n’a pas à craindre une saisine du fonctionnaire délégué.

3.5  Les permis modificatifs

29.La doctrine et la jurisprudence du Conseil d’État ont admis depuis longue date le fait que le titulaire d’un permis d’urbanisme introduise une seconde demande de permis en vue de modifier le permis initial, alors même que ce dernier n’a pas été mis en œuvre, et en ont défini les conséquences particulières[65].

30.L’article 102/2 nouveau du CoBAT a pour objet d’expliciter les conditions et conséquences juridiques du recours au permis d’urbanisme modificatif.

Le législateur bruxellois rappelle que le régime juridique particulier des demandes de permis modificatives ne s’applique que si :

a. les modifications demandées ne portent pas sur les travaux déjà réalisés puisque dans ce dernier cas, la demande de permis constitue une simple demande de permis tendant à la transformation d’un immeuble existant ;

b. la modification ne porte que sur les droits issus du permis qui n’ont pas encore été mis en œuvre, ce qui paraît à première vue redondant par rapport au principe précédent ;

c. tous les recours administratifs ouverts à son encontre auprès du gouvernement ou les délais pour les intenter sont épuisés, ce qui permet d’éviter la délivrance d’un permis modificatif relatif à un permis d’urbanisme qui est encore susceptible d’être réformé par le gouvernement sur recours, étant entendu par ailleurs que le demandeur de permis a la possibilité de déposer sur recours des plans modificatifs devant le gouvernement comme évoqué plus avant.

31.Le régime juridique particulier des permis modificatifs -qui découle, en réalité, de l’interprétation logique des règles applicables- est ensuite détaillé comme suit :

a. « L’introduction d’une demande de modification n’emporte pas renonciation au bénéfice du permis d’urbanisme dont la modification est demandée » ;

b. La demande de permis d’urbanisme modificative suit les règles habituelles d’octroi des demandes de permis, ce qui signifie que ces règles seront fixées, à l’instar d’une demande de permis pour la transformation d’un immeuble, en ayant égard à l’objet et à la nature de la demande de permis modificatif (et non à l’objet et à la nature du permis dont la modification est demandée);

c. « Lorsqu’elle accorde la modification du permis, l’autorité ne peut porter atteinte aux éléments du permis d’urbanisme qui ne sont pas modifiés par la demande », à l’instar, en quelque sorte, de l’autorité qui ne peut remettre en cause une construction déjà existante régulièrement autorisée en cas d’introduction d’une demande de permis de transformation ;

d. « La modification du permis d’urbanisme n’a aucun effet sur le délai de péremption du permis d’urbanisme dont la modification est demandée ». Le législateur aurait pu préciser que le permis d’urbanisme modificatif devient sans objet en cas de péremption du permis modifié ou d’annulation de celui-ci.

Le législateur précise enfin que le gouvernement est habilité à fixer dès règles spécifiques pour la composition du dossier de demande de permis d’urbanisme modificatif. Il nous semble que cette précision ne pourrait que se limiter à prévoir qu’en lieu et place des plans de la situation existante, le demandeur produit les plans du permis dont la modification est demandée. Pour le surplus, il ne serait pas admissible au regard du principe d’égalité de prévoir des règles différentes dans la composition du dossier de demande au seul motif qu’il s’agit d’une demande de permis modificative.

3.6  La péremption des permis d’urbanisme et de lotir

32.Précédemment, le titulaire d’un permis d’urbanisme ou de lotir pouvait reconduire annuellement la prorogation de son permis chaque fois qu’il pouvait justifier qu’il n’avait pu mettre en œuvre son permis par cas de force majeure ou que son permis faisait l’objet d’un recours en annulation devant le Conseil d’État et sur lequel il n’avait pas encore été statué.

Désormais, ce système n’est maintenu que pour le cas de force majeure. En revanche, en cas de recours en annulation devant le Conseil d’État, le délai de péremption est suspendu de plein droit, de l’introduction de la requête à la notification de l’arrêt.[66] L’exposé des motifs justifie cette réforme au motif que la reconduction annuelle créait « une insécurité juridique pour le titulaire du permis » puisque ce dernier était déchu de son droit s’il n’introduisait pas les demandes de reconduction dans les formes et délais requis et « un surcroît de travail inutile pour l’administration », appelée à statuer sur les demandes de prorogation[67].

La réforme entreprise risque de poser des difficultés d’organisation pratiques puisque désormais avant de pouvoir conclure à la péremption d’un permis d’urbanisme, les agents verbalisants ou les tiers devront systématiquement vérifier auprès du service juridique de la commune ou encore auprès du service juridique de la Région si un recours en annulation n’a pas été introduit à l’encontre du permis d’urbanisme.

Sur ce point, le système précédent avait l’avantage de la simplicité puisqu’il suffisait de consulter le dossier administratif du permis afin de vérifier si une demande de prorogation de permis avait été introduite dans les formes et délais légaux. En outre, il contraignait le demandeur de permis à manifester son intention persistante de mettre en œuvre le permis pendant toute la durée du recours en annulation, et ce, dans la droite ligne de la jurisprudence du Conseil d’État.

33.Le législateur a prévu de façon fort judicieuse la suspension du délai de péremption dans deux hypothèses où le permis d’urbanisme n’est pas exécutoire, à savoir :

a) chaque fois que le permis d’urbanisme est suspendu en vertu du CoBAT[68] ;

b) chaque fois que préalablement à la mise en œuvre du permis, des actes et travaux de dépollution des sols doivent être exécutés, et ce, jusqu’à la constatation par l’IBGE de la bonne exécution de ces actes et travaux préalables[69].

34.La réforme entreprise ne s’est curieusement pas penchée sur un problème pourtant récurrent lié à la péremption du permis d’urbanisme pour interruption de chantier pendant plus d’un an. Ce mécanisme particulier prévoit une sanction (péremption du permis) qui va manifestement à l’encontre de l’objectif poursuivi (éviter que les chantiers ne s’éternisent). En outre, dès que le permis est mis en œuvre de façon significative, l’interruption de chantier pendant plus d’un an pour cas de force majeure, comme le cas de la faillite de l’entrepreneur, ne permet pas de suspendre le délai de péremption. Enfin, sauf le cas particulier du permis portant sur des objets manifestement distincts sans interdépendance entre eux, la péremption pour interruption de chantier porte sur l’entièreté du permis et non sur la partie restante des travaux, à défaut de précision en ce sens du législateur bruxellois.[70]

4. Les recours en matière de permis d’urbanisme 

39. Précédemment, il existait un double niveau de recours devant le collège d’urbanisme et ensuite, devant le Gouvernement. Désormais, il n’existe plus qu’un seul niveau de recours, directement auprès du Gouvernement, le collège d’urbanisme étant reconverti en une instance d’avis.

 La suppression du double niveau de recours est une des modifications les plus importantes apportées par l’ordonnance du 14 mai 2009[71].  Les objectifs poursuivis tels que reflétés par les travaux parlementaires sont doubles : simplification administrative et accélération des procédures[72].

40. En pratique, dorénavant les recours sont introduits, dans les 30 jours de la décision de première instance, directement au Collège d’urbanisme qui remet son avis au Gouvernement dans les 60 jours de l’envoi du recours[73].  L’avis du collège d’urbanisme est un avis simple, en ce sens que le Gouvernement peut s’en écarter moyennant motivation.

Le Gouvernement notifie sa décision aux parties concernées dans les 30 jours de l’envoi de l’avis du Collège d’urbanisme ou, à défaut d’un tel avis, de l’expiration de son délai.

À défaut de décision dans ce délai, chacune des parties peut adresser un rappel au Gouvernement.  À l’expiration d’un nouveau délai de 30 jours à dater de l’envoi du rappel le Gouvernement prend sa décision et l’adresse aux parties. Dans le cas contraire, l’avis du Collège d’urbanisme tient lieu de décision. À défaut d’avis du Collège d’urbanisme, la décision qui a fait l’objet du recours est confirmée ou, à défaut de décision[74], le permis est refusé[75].

41.             Cette réforme appelle plusieurs observations.

a.       Tout d’abord, la réforme emporte la perte d’un niveau de recours auprès d’un organe indépendant, non politique et dont les membres sont choisis en fonction de compétences techniques ou juridiques.  Certes, le double niveau de recours n’existait déjà plus depuis un certain temps dans les deux autres régions.  Toutefois, la mise en œuvre du droit de l’urbanisme dans une région comme Bruxelles –caractérisée par la proximité des niveaux de pouvoirs-  nécessitait peut-être un traitement particulier. 

b. Il semble que cette solution ait été retenue pour pallier aux carences du Collège d’urbanisme qui avait accumulé un arriéré considérable en raison d’un manque d’effectifs.  Il n’est pas certain que le même Collège d’urbanisme sera mieux armé pour rendre ses avis dans le délai qui lui est désormais imparti[76], d’autant que ce même Collège est appelé à poursuivre le traitement de l’arriéré encore pendant devant lui.

c. Plus fondamentalement, un niveau de recours unique pose question dans le cadre de la procédure des permis délivrés par le fonctionnaire délégué[77].  On peut, dans ce cas s’interroger sur l’effectivité du recours, puisque celui-ci est traité par le Gouvernement sous l’autorité duquel le fonctionnaire délégué a statué en première instance.[78] Cette interrogation vaut non seulement pour le demandeur de permis qui se serait vu refuser son permis, que pour le collège échevinal qui souhaite introduire un recours contre le permis délivré par le fonctionnaire délégué. Dans ce dernier cas, la suppression du collège d’urbanisme peut s’analyser comme un véritable renforcement du pouvoir régional dans le cadre des demandes de permis relevant de la compétence du fonctionnaire délégué, au détriment des communes.

d. À défaut de décision du Gouvernement dans le délai imparti suite à une lettre de rappel, l’assimilation de l’avis du Collège d’urbanisme à une décision risque de poser certaines difficultés.  En effet, le risque existe bel et bien de ne pouvoir utiliser cet avis comme permis notamment lorsque le Collège d’urbanisme s’est contenté de formuler des suggestions ou des conditions à insérer au permis ou encore lorsqu’il souhaite apporter au projet certaines modifications nécessitant l’introduction de plans modificatifs sur base de l’article 191 du CoBAT[79].

e. De plus, la possibilité offerte à d’autres parties que le demandeur (collège des bourgmestre et échevins ou fonctionnaire délégué) d’adresser la lettre de rappel permet certes d’empêcher le demandeur de permis de régularisation qui s’est vu notifier un refus de permis de laisser son recours « dormir » dans l’attente de son examen par l’autorité de recours. Elle permet cependant aussi, en l’absence d’avis favorable du collège d’urbanisme, à l’autorité à l’origine du refus de permis attaqué, d’adresser la lettre de rappel à un moment où il sait que le Gouvernement se trouvera dans l’incapacité de statuer dans le délai légal (période de vacances), avec comme conséquence que le refus de permis sera confirmé.

f. Enfin, comme par le passé, et malgré la critique de la section de législation du Conseil d’État[80], le recours au Gouvernement n’est ouvert qu’au demandeur, au collège des bourgmestre et échevins ou au fonctionnaire délégué et non aux tiers comme pour les permis d’environnement.

5. La protection du patrimoine immobilier

42. Depuis l’adoption de l’ordonnance du 4 mars 1993[81], la modification la plus importante survenue en la matière a certainement été l’introduction, par l’ordonnance du 18 juillet 2002 modifiant l’ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme, d’un mécanisme de permis unique urbanisme-patrimoine.  Toutefois, l’accord de Gouvernement de juillet 2004 contenait en la matière une volonté de suppression de ce mécanisme[82].  Après évaluation, le maintien du permis unique a néanmoins été consacré[83].

Le volet de la réforme consacré au patrimoine est certes de moindre envergure que ceux consacrés à la planification ou à l’urbanisme.  Néanmoins, on y retrouve une série de thématiques importantes en gestation parfois depuis de nombreuses années.  Il en est ainsi notamment du plan de gestion patrimoniale, de la restriction apportée au droit de pétition ou encore du principe d’exonération de permis d’urbanisme préalable à certains actes et travaux.  On y trouve également quelques modifications plus ponctuelles telles que la création de la notion de « petit patrimoine »[84], la publicité des avis rendus par la CRMS ou encore la modification du régime des exonérations du précompte immobilier pour les biens classés[85].

À cet égard, on regrettera cependant que l’objectif de simplification administrative poursuivi par cette réforme du Code n’ait pas abouti à une clarification du libellé de l’article 175 du CoBAT en ce qu’il détermine la compétence du fonctionnaire délégué pour délivrer un permis d’urbanisme « lorsqu'il concerne un bien inscrit sur la liste de sauvegarde ou classé ou en cours d'inscription ou de classement ».  Cette disposition est source d’insécurité[86] puisque l’interprétation donnée par l’administration régionale veut que le permis soit délivré sur pied de l’article 175 lorsqu’il porte sur un bien en tout ou en partie protégé, même lorsque ces travaux ne portent pas sur une partie protégé du bien alors qu’une autre interprétation voudrait que la compétence du fonctionnaire délégué soit limitée aux seuls actes et travaux visés par une demande de permis portant sur des parties protégées du bien[87].

5.1. La publicité des avis de la CRMS

43. Les avis rendus par la Commission royale des monuments et des sites (CRMS) seront réunis dans un registre tenu par le secrétariat de la Commission et accessibles au public. Ils pourront être consultés au secrétariat de la Commission[88]. En outre, la publication des avis de la CRMS sera assurée sur un réseau d'informations accessibles au public[89]

Il conviendrait d’accroître la lisibilité de ces avis du point de vue technique et juridique, en opérant une distinction plus claire entre les avis conformes et non conformes rendus par la Commission. 

5.2. L’exonération de permis pour certains actes et travaux relatifs à un bien patrimonial

44. L’article 98 du CoBAT a été modifié afin d’y insérer une disposition permettant au Gouvernement, pour les biens inscrits sur la liste de sauvegarde ou classés ou en cours d'inscription ou de classement, d’arrêter, après avis de la Commission royale des monuments et des sites, une liste distincte de travaux et d’actes qui, en raison de leur minime importance sur le plan urbanistique et/ou patrimonial, ne requièrent pas un permis[90].

À ce jour, cette disposition n’a pas encore reçu d’exécution ; elle revêt cependant une importance considérable puisque jusqu’à présent, les actes et travaux relatifs à un bien inscrit sur la liste de sauvegarde ou classé ou en cours d’inscription ou de classement ne pouvaient être dispensés de permis d’urbanisme en application de l’ancien article 98, § 2[91]

Cette dispense de permis d’urbanisme pour des actes et travaux relatifs à un bien protégé nécessitera une réflexion particulièrement pointue.  En effet, lorsqu’il s’agit d’un bien patrimonial, l’exécution de certains travaux même de conservation ou d’entretien revêt parfois une importance particulière, notamment lorsque par l’utilisation d’une technique inappropriée, ils se révèlent néfastes pour sa conservation. La protection du patrimoine ne passe pas uniquement par l’obtention d’un résultat visuel, mais aussi par la définition d’une technique d’intervention, rendant la définition d’une liste d’actes et travaux de dispense, à premier examen, complexe à établir.

5.3. Le plan de gestion patrimoniale

45. Le plan de gestion patrimoniale a été conçu aux fins de préserver la cohérence de grands ensembles urbains ou de sites étendus, classés ou inscrits sur la liste de sauvegarde (comme certaines cités-jardins ou certains parcs), et de certains grands immeubles à appartements qui présentent une répétition importante de leurs éléments architecturaux ou végétaux principaux.

L’objectif poursuivi est d’alléger la procédure d’instruction des permis uniques portant sur une liste précise d’actes et travaux de conservation et d’adaptation en les dispensant de permis uniques ou de l’avis de la Commission royale des monuments et sites[92]. Il permet aussi de planifier dans le temps les interventions nécessaires en matière d’entretien et de restauration, et de favoriser la réalisation d’opérations globales de rénovation (par tronçons de rue, par exemple) par le biais d’incitants financiers (taux de subvention majoré)[93].

46. Le plan de gestion patrimoniale se définit comme un « document qui (…)détermine un ensemble de travaux, d'objectifs et de moyens utiles dans le cadre d'une gestion globale d'un grand ensemble[94], d'un grand immeuble à appartements multiples[95] ou d'un site étendu[96] classé ou inscrit sur la liste de sauvegarde aux fins d'assurer la conservation harmonieuse de cet ensemble, de cet immeuble ou de ce site et d'en assurer une saine gestion. [97] »

47. Le plan de gestion patrimoniale est délivré par le fonctionnaire délégué, à la demande de l’Administration ou d’un tiers au moins des propriétaires concernés. Il comporte les étapes suivantes[98] :

a. l’examen de la recevabilité de la demande (attestation de dépôt et accusé de réception de dossier complet ou incomplet) ;

b. l’Administration rédige un cahier des charges, soumis à l’avis de la CRMS, déterminant l’objet et l’étendue des études préalables à l’élaboration du plan, en fonction de la nature des actes et travaux à réaliser et du type de bien concerné, ainsi que les éléments techniques à faire figurer dans le plan ;

c. l’Administration rédige également :

1° une étude globale du bien visée par le plan tenant compte des analyses approfondies précédemment réalisées par l'Administration ou à sa demande ;

2° le descriptif des actes et travaux de conservation visés aux articles 206, 2° et 240, du CoBAT, relatifs aux biens concernés, les détails de construction y relatifs et éventuellement leur phasage et calendrier d'exécution ;

d. l’avis conforme de la Commission Royale des Monuments et des Sites sur les deux documents précédemment cités ;

e. l'organisation d’une enquête publique de 15 jours annoncée par voie d’affiche et par un avis inséré dans le Moniteur belge ;

f. la décision du fonctionnaire délégué, tenant compte de l’avis conforme de la CRMS, motivée spécialement pour ce qui est des modifications qu'il apporte aux documents constituant le plan de gestion et répondant aux réclamations et observations recueillies pendant l'enquête publique ;

g. le recours auprès du Gouvernement, dans les trente jours de la réception de la décision du fonctionnaire délégué, pour le demandeur et dans les trente jours de la publication de l'extrait de la décision au Moniteur belge, pour toute personne disposant d'un droit réel ou personnel relatif au bien concerné[99].

48. Quant à ses effets, le plan de gestion patrimoniale est valable pour une durée de 10 ans maximum.  Il peut être modifié, prolongé ou renouvelé sur avis conforme de la Commission royale des monuments et des sites.

Les dispositions du plan de gestion patrimoniale relatives aux travaux et actes de conservation qu'il autorise ou impose, ont valeur réglementaire, les autres dispositions ayant valeur indicative.[100] L’objectif poursuivi est bien que les effets du plan « ne s’appliquent pas aux seuls titulaires des permis, mais aussi à d’autres. (…) La valeur réglementaire du plan est indiquée explicitement parce qu’il est question ici de logements collectifs et qu’il faut donc veiller à ce que les mêmes effets s’appliquent aux différents gestionnaires de ces logements ».[101]

Enfin, l'octroi d'un subside visé aux articles 240 et 241, du CoBAT ne peut s'effectuer que dans le respect des dispositions réglementaires du plan de gestion patrimoniale.

49. Face à ce nouvel outil, la question est évidemment de savoir s’il participe réellement à l’objectif général de simplification administrative annoncé. 

Ainsi, les effets juridiques tantôt réglementaires, tantôt indicatifs, attachés au plan de gestion patrimonial ne sont pas sans faire naître de nombreuses questions.   En particulier, l’articulation des prescriptions réglementaires du plan de gestion patrimoniale avec les autres plans ou règlements n’a pas été appréhendée,[102] de même qu’avec l’arrêté exonérant de permis, certaines catégories d’actes et travaux, en raison de leur minime importance sur le plan urbanistique et/ou patrimonial[103], même s’il peut raisonnablement être admis que le plan de gestion permet d’exonérer de permis des actes et travaux non visés par ledit arrêté.  

Par ailleurs, s’agissant d’un plan ou d’un programme, le plan de gestion patrimoniale semble bien entrer dans le champ d’application de la directive 2001/42/CEE du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences sur l’environnement[104], ce qui n’a pas été pris en considération. 

Enfin, s’agissant de dispositions à valeur réglementaire, le législateur n’a pas prévu de faculté de dérogation offerte aux autorités délivrantes dans le cadre de l’instruction de permis uniques, ce qui fait du plan de gestion un instrument extrêmement rigide, notamment en ce qui concerne les actes et travaux de conservation qu’il impose.

5.4. L’encadrement du droit de pétition

50. Le CoBAT comportait précédemment une habilitation, pour certaines personnes, à demander l’ouverture de la procédure de classement, suivie par une décision du Gouvernement entamant formellement cette procédure,[105] qui a des effets juridiques immédiats.[106] Le libellé du texte légal (« Après avis favorable de la Commission royale des Monuments et des Sites, le Gouvernement entame la procédure de classement ») ne semblait cependant guère laisser de pouvoir d’appréciation au Gouvernement quant à la possibilité de refuser d’ouvrir la procédure de classement en cas d’avis favorable de la Commission royale[107]

51. Les travaux préparatoires plaidaient certes pour une interprétation laissant au Gouvernement un pouvoir d’appréciation quant à l’opportunité de lancer la procédure de classement.[108] Le président du tribunal de première instance de Bruxelles statuant en référé jugea cependant en sens contraire en considérant que « l’ouverture d’une procédure de classement constitue dans l’hypothèse de l’article 222, § 2, du CoBAT et en présence d’un avis favorable de la CRMS une compétence liée dans le chef du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale ». [109]

52. La question du pouvoir d’appréciation du gouvernement quant au lancement de la procédure de classement est d’importance dans le contexte urbanistique actuel en Région de Bruxelles-Capitale[110].  En effet, suite à la jurisprudence précitée, il était à craindre que tout projet immobilier d’importance puisse être paralysé par des demandes d’ouverture de la procédure de classement intempestives, puisque, d’une part, les demandes de classement peuvent être introduites notamment par voie de pétition par l’intermédiaire d’une asbl et, d’autre part, l’ouverture de la procédure de classement emporte provisoirement les mêmes effets que le classement. 

En vue de répondre à cette crainte, le législateur a prévu un mécanisme complexe qui ne prend pas le pli de remettre en cause le droit de pétition pour l’introduction d’une demande de classement, ni celui de calquer la procédure d’ouverture de classement sur celle prévue par l’article 210, § 2, du CoBAT pour l’inscription sur la liste de sauvegarde.

Les principales étapes de la procédure de classement, suite à l’introduction d’une demande d’ouverture de classement, sont désormais les suivantes :

a. Dans les 30 jours de l’accusé de réception de dossier complet d’une demande d’ouverture de classement[111], le Gouvernement prend acte de la demande de classement et la soumet, pour avis, à la CRMS (sauf demande émanant de celle-ci) et à toute autre instance ou administration qu’il estime utile de consulter pour être éclairé sur l’ensemble des intérêts concernés.  Cette prise d’acte est notifiée aux propriétaires, demandeur du classement, fonctionnaire délégué, Collège d’urbanisme et à la commune concernée et a pour effet de suspendre l’instruction et les délais de délivrance des demandes de permis d’urbanisme en cours d’instruction, jusqu’à ce que le Gouvernement se soit prononcé sur la demande d’ouverture de classement. Sur ce point, le risque d’instrumentalisation du droit de pétition demeure au vu des effets ainsi reconnus à la demande d’ouverture de classement.

b. L’Administration établit ensuite, sur base des avis rendus, un rapport de synthèse sur la demande, portant notamment sur l’éventuel intérêt patrimonial du bien concerné, sur l’existence éventuelle d’un projet immobilier et/ou d’une demande de permis d’urbanisme portant sur ce bien, leur description sommaire et leur impact sur le bien concerné, ainsi qu’une description des intérêts et enjeux concernés par la demande[112].

c. Sur base de ces différents éléments, dans les trois mois de la prise d’acte, le Gouvernement décide, par arrêté motivé :

- soit d’entamer ou non la procédure de classement,

- soit encore d’adopter directement l’arrêté de classement.

d. Dans le cas où le Gouvernement décide de ne pas entamer la procédure de classement ou de ne pas classer, au terme de la procédure de classement, et à la condition que le bien fasse l’objet d’une demande de certificat ou de permis d’urbanisme en cours d’instruction portant sur un projet déterminé, le Gouvernement peut, « moyennant due motivation et dans le respect du principe de proportionnalité, imposer des conditions à la délivrance du certificat ou du permis en vue de maintenir et de valoriser des éléments de ce bien[113] ». Ces conditions resteront valables pour toute demande de certificat ou de permis d’urbanisme ayant le même objet[114], introduite dans les cinq années de la publication de l’arrêté de refus.

Ce dernier aspect appelle plusieurs observations.

- Le propriétaire du bien se voit imposer des conditions restrictives de son droit de propriétaire sans avoir pu faire valoir ses observations éventuelles, ce qui pose question au regard du principe « audi alteram partem », mais également au regard du principe d’égalité puisque l’avis du propriétaire est sollicité en cas de procédure de classement ;[115]

- Seules les demandes de certificat ou de permis d’urbanisme sont visées, de sorte que les demandes de permis de lotir sur un site classé –pourtant susceptibles, en cas de mise en œuvre, d’avoir des conséquences notables- ne sont pas susceptibles de se voir imposer de telles conditions, sans qu’on en comprenne les raisons ;

- Au regard de l’objectif de « valorisation du bien » attachée à ces conditions, on comprend mal ce qui justifie que leurs effets soient limités dans le temps.

Conclusions

53. La réforme du CoBAT contient assurément une série d’innovations intéressantes et de clarifications souhaitables, qu’il s’agisse de l’instauration de règles de computation des délais, des précisions apportées quant à la possibilité de modifier le plan régional d’affectation du sol sans révision préalable du plan régional de développement, de la clarification des compétences entre le conseil communal et le collège échevinal dans l’élaboration des plans d’aménagement, de la clarification des mécanismes de permis dérogatoires, ou encore de l’instauration d’un plan de gestion patrimonial pour les grands ensembles urbains et sites classés ou de l’encadrement du droit de pétition pour le lancement de la procédure de classement.

54. Au-delà de ces utiles innovations et clarifications, la réforme appelle deux principales observations.

55. D’une part, le législateur a entendu manifestement renforcer le pouvoir des autorités régionales par rapport aux autorités communales. Ceci se traduit notamment par la possibilité pour le gouvernement d’établir ou modifier un plan particulier d’affectation du sol dans d’autres circonstances que celles prévues précédemment et surtout par la possibilité de procéder à l’abrogation de tels plans, nonobstant l’opposition éventuelle de la commune.

Ce renforcement du pouvoir régional se traduit également par l’extension des hypothèses dans lesquelles les permis sont délivrés pour le fonctionnaire délégué : l’intention du législateur bruxellois est manifestement de réserver au fonctionnaire délégué la compétence de gérer les demandes de permis ayant un intérêt régional dans les zones stratégiques que sont les zones d’intérêt régional et les zones leviers.

Le renforcement du pouvoir régional se traduit enfin, dans une certaine mesure, par la suppression du collège d’urbanisme comme autorité de recours : cette suppression, appliquée à la matière des permis relevant de la compétence du fonctionnaire délégué, pose question dès lors que le collège échevinal ne disposera plus d’un véritable recours effectif devant une autorité indépendante puisque le seul recours qui lui est encore ouvert s’exercera devant le gouvernement sous l’autorité duquel le fonctionnaire délégué aura délivré le permis attaqué devant lui.

56. D’autre part, la réforme entreprise sous l’étendard de la rationalisation et de la simplification administrative semble manquer parfois ses objectifs. Ainsi, dans l’objectif louable de rendre les projets de plan compatible avec la directive « plan-programme » et la convention d’Aarhus, le législateur a totalement omis de régler les effets juridiques qui sont reconnus aux projets de plan d’affectation du sol.

De même, le fait d’inviter les instances consultatives à émettre dans le cadre de l’élaboration des plans leurs avis pendant la durée de l’enquête publique, et non plus à l’issue de celle-ci, prive ces instances d’une source d’informations précieuse pour l’élaboration de leur avis permettant à ces dernières de jouer un rôle de filtre des réclamations jugées pertinentes, sans cependant que l’objectif de la simplification annoncé puisse être atteint puisque ce mécanisme ne permettra, en pratique, pas de raccourcir les délais d’élaboration des plans.

La volonté de clarifier l’exigence d’un permis d’urbanisme pour modifier le nombre de logements dans une construction a, en raison du libellé du texte retenu, des implications pratiques qui ne semblent pas avoir été appréhendées par le législateur. Cette même observation peut être formulée à l’égard de la volonté annoncée du législateur de formaliser une jurisprudence bien établie du Conseil d’État en matière de plan modificatif ou encore en matière de permis modificatif, en particulier en ce qui concerne la marge de manœuvre impartie au fonctionnaire délégué sur saisine et au Gouvernement sur recours d’exiger des modifications autres que des modifications accessoires, ne portant pas atteinte à l’objet de la demande.

Il est également difficilement compréhensible que la nouvelle compétence du fonctionnaire délégué pour les projets situés à cheval sur deux communes, soit subordonnée à l’élaboration préalable d’un périmètre arrêté par le gouvernement.

Enfin, en ce qui concerne les nouveaux outils mis en place, le législateur n’a pas toujours pensé à appréhender leur articulation avec les outils existants. Il en va en particulier ainsi du plan de gestion patrimoniale.

57. Gageons que plusieurs des questions posées trouveront, dans la pratique administrative et/ou à l’occasion d’une nouvelle réforme leur épilogue, avec l’espoir sans doute vain de voir finalisée, pour un temps, l’œuvre de simplification de la législation bruxelloise en matière d’aménagement du territoire.

 

Joël van Ypersele et Pascal Hannique

 

[1] Avocat au barreau de Bruxelles, chargé de cours à l’ISA St-Luc de l’UCL et à l’ISURU.

[2] Consultant en droit immobilier.

[3] Ordonnance du 19 mars 2009 portant modification du titre VII et du titre X du code bruxellois de l’aménagement du territoire relative au droit de préemption (M.B., 07.04.2009) et ordonnance du 14 mai 2009 modifiant l’ordonnance du 13 mai 2004 portant ratification du code bruxellois de l’aménagement du territoire (M.B., 27.05.2009).

[4] Art. 12/1 nouveau du CoBAT.

[5] Art. 12/1 nouveau du CoBAT

[6] Doc. Parl. Brux., sess. 2008-2009, A/527/1, p.15

[7] Sur les controverses relatives à cette question, voyez not. J. van Ypersele et B. Louveaux, « Le droit de l’urbanisme en Belgique et dans ses trois régions », Larcier, 2006, p.616, n°617 ; sur la question de savoir si la notification vise non seulement l’envoi, mais également la réception du document, voyez not. D. Lindemans et J. Blancke, «De bouw- en de verkavelingsvergunning in het Vlaamse Gewest », UGA , 1997, p.101, n°60 et V. Letellier, « Permis de lotir, d’urbanisme et d’environnement », Larcier, 2003, n° 393.

[8] Il en va ainsi de l’Art. 156 du CoBAT qui doit être lu à la lumière de l’Art. 164 du même code qui prévoit expressément que le demandeur peut procéder à la saisine du fonctionnaire délégué s’il n’a pas « reçu » la notification de la décision du collège échevinal dans le délai. Il n’est pas exclu qu’il en aille de même de l’Art. 160 du CoBAT lu à la lumière de l’Art. 157 du même code puisqu’en appliquant la théorie de l’expédition de l’acte dans le délai, comme le prévoit l’Art. 12/1 nouveau du CoBAT,  le demandeur de permis est dans l’impossibilité de savoir si son permis est exécutoire dans le délai prévu à l’Art. 157 du CoBAT, ce qui ne paraît pas admissible.

[9] M. Scholasse ;  « Quelles nouvelles souplesses et contraintes des outils de planification ? », contribution au colloque IFE des 16 et 17 février 2005 « actualités du droit et du contentieux de l’urbanisme », p. 18-19.

[10] J. van Ypersele et B. Louveaux, « Le droit de l’urbanisme », Larcier, 2ème édition, 2006, p.280-281, note infrapaginale n°977

[11] Art. 18, §3ancien du CoBAT

[12] On observera que le législateur a manifestement omis de supprimer cette formalité en cas de procédure de plan modificatif , puisque l’Art. 37, §1er du CoBAT dispose toujours que « le conseil communal modifie le plan communal de développement d’initiative, moyennant autorisation du Gouvernement, soit à la demande de celui-ci ».

[13] Art. 34, §2 ancien du CoBAT

[14] Art. 48, §1er et 25, §3 CoBAT

[15] Art. 153, §4 et 194, §1er CoBAT

[16] Il convient cependant d’observer que les effets reconnus aux projets de plans d’affectation du sol se bornent uniquement à éviter d’hypothéquer la mise en œuvre du plan définitif en permettant de refuser les demandes de permis qui ne seraient pas conformes aux projets de plans. Sur ce point, il est vrai, le projet de plan n’a pas d’effet « permissif », puisqu’il ne permet tout au plus que de refuser un projet et non de l’autoriser, de sorte qu’on peut se demander si les exigences de la convention et de la directive précitées ne sont pas rencontrées par le système mis en place. On notera cependant que l’art.188 du CoBAT prévoit un effet permissif limité lorsque le projet de plan a pour but de permettre la réalisation de travaux d’utilité publique. Ces effets permissifs ont toutefois été réduits de façon à ne pas permettre la réalisation de travaux d’utilité publique ayant des effets notables sur l’environnement dans le but précisément de respecter les obligations découlant de la convention et de la de directive précitées (Doc. Parl., sess. 2008-2009, A/-527/1, p. 16.

[17] Ces zones d’intervention prioritaire doivent être comprises comme « des zones ou parties du territoire pour lesquelles une action précise et urgente de la région pourrait s’imposer en raison de circonstances particulières » (Doc. Cons. Rég.-Cap., 1990-1991, n°A/108/1 p.19).

[18] Art. 53, CoBAT.

[19] Art. 15, CoBAT.

[20] Doc. Parl., sess. 2008-2009, n°A/527/1, p.22

[21] Doc. Parl., sess. 2008-2009, n° A/527/2, p.4

[22] Ainsi, le gouvernement peut par arrêté motivé décider de la modification du plan particulier d’affectation du sol si une des conditions suivantes se trouve remplie : « 1° le plan n’est plus conforme au plan régional d’affectation du sol » (dans ce cas, l’abrogation du plan n’a guère d’intérêt puisqu’il sera considéré comme implicitement abrogé par le plan régional d’affectation du sol), « (…) 4° en vue de préciser les dispositions du plan régional d’affectation du sol » (il va de soi que l’abrogation d’un plan n’a pas pour objet de préciser les dispositions du plan régional d’affectation du sol), « 5° la modification du plan a été planifiée par le plan régional ou communal de développement » (dans ce cas, il ne se justifie pas de procéder à l’abrogation du plan mais uniquement à sa modification).

[23] Art. 54, al.1er, 2° et 3°, CoBAT.

[24] Art. 59, al.1er, CoBAT.

[25] L’introduction des procédures d’abrogation des plans particuliers d’affectation du sol avait été justifiée compte tenu de la lourdeur excessive de l’adoption d’un plan modificatif appelé à remplacer un plan jugé obsolète (Doc. Parl. Brux., sess. 1997-1998, A 263/2/, p.45).

[26] Art.18, §§ 4 et §5 anciens, Art.25, §§ 4et 5 anciens, Art.35, §§ 1er, 2 et 4 anciens, Art. 48, §3 ancien et Art.49, §1er ancien, Art.49 ancien du CoBAT.

[27] Articles 18, §5 et 32 nouveaux du CoBAT.

[28] Doc. Parl. Brux. sess. 2008-2009, A/527/1, p.16.

[29] Sur cette jurisprudence, voyez notamment B. Jadot, « Enquête publique en matière d’urbanisme et d’environnement », Revue de droit communal, 1995, p.331 et ss ; J. van Ypersele et B. Louveaux « Le droit de l’urbanisme », Larcier, 2006, p.251 à 254 ; M. Delnoy, « La participation du public en droit de l’urbanisme et en droit de l’environnement », Larcier, 2007, p.438 et ss.

[30] Doc. Parl. Brux. sess. 2008-2009, A/527/1, p.19.

[31]  Doc. Parl. Brux. sess. 2008-2009, A/527/1, p.21.

[32] Art.33 nouveau du CoBAT

[33] Art.45 nouveau du CoBAT : Ce n’est que si le conseil communal détermine par décision motivée que le projet de plan ne doit pas faire l’objet d’un rapport sur les incidences environnementales, que l’auteur de projet est désigné par le collège échevinal (Art. 44 nouveau du CoBAT).

[34] Art. 34, §1er et 48, §1er anciens du CoBAT ; en ce qui concerne le plan communal de développement, le texte précise désormais uniquement que « le collège des bourgmestre et échevins soumet le projet de plan et le rapport sur les incidences environnementales à enquête publique » (Art. 34, §3 nouveau du CoBAT). On peut raisonnablement présupposer qu’une délibération du conseil communal s’impose à ce sujet, d’autant qu’en cas de procédure de modification, il est expressément prévu qu’il appartient au conseil communal de juger si les modifications projetées sont mineures et, dans ce cas, d’arrêter le projet de plan modifié après consultation des instances d’avis (Art. 37, §3 nouveau CoBAT). En ce qui concerne les plans particuliers d’affectation du sol, le législateur précise que « le conseil communal charge le collège des bourgmestre et échevins de soumettre le projet de plan à enquête publique » (Art. 48, §2 nouveau du CoBAT) ; la référence ainsi faite au conseil communalpermet de présupposer que le conseil communal doit préalablement statuer sur le contenu du projet de plan.

[35] Art.98, §1er, 12° du CoBAT, tel que modifié par l’ordonnance du 14 mai 2009.

[36] Doc. Parl. Brux., sess.2008-2009, A-527/1, p. 24 : « Dans l’état actuel, aucune disposition du CoBAT n’impose expressément l’obtention d’un permis d’urbanisme préalablement à la division d’un immeuble de logements en un nombre plus important de logements. ».

[37] Doc. Parl. Brux., sess.2008-2009, A-527/2, p.119.

[38] Art. 98, §1er, 2°, CoBAT.

[39] Arr. gouv. Brux.,13 novembre 2008, déterminant les actes et travaux dispensés du permis d'urbanisme, Art.9, 2° ; arr. gouv. Brux., 12 juin 2003, déterminant les actes et travaux dispensés de permis d’urbanisme, Art. 5, 1° : arr. gouv. Brux.,  11 janvier 1996, déterminant les actes et travaux dispensés de permis d’urbanisme, Art. 2, 2°. 

[40] Pour une analyse détaillée des règles applicables ratione temporis voy. J. van Ypersele, P.-Y. Erneux et C. Aughuet, « Les divisions horizontales en régions wallonne et bruxelloise », Jurim Pratique 3/2008, pp.41 à 73.

[41] Doc. Parl. Brux., sess.2008-2009, A-527/1, p. 24.

[42] Doc. Parl. Brux., sess.2008-2009, A-527/2, p.117 et 118.

[43] Art.155, §2, al. 1er de l’ancien CoBAT.

[44] exposé des motifs, A-527/1, EE-2008-2009, p.91.

[45] Sur l’examen détaillé de cette question, voyez notamment L. De Briey & R. Van Melsen, Les incidences des réformes en matière de permis dérogatoire in “Les réformes du Cobat et du CWATUP”, Jurim Pratique 2/2009, 117 et ss.

[46] L’avis de la section législation du CE du 17/07/2008, Doc. Parl. Brux. A-527/1, p.91.

[47] Art. 153, §2, CoBAT

[48] Art. 155, §2, nouveau du CoBAT.

[49] La loi du 29 mars 1962 organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme ne visait à l’origine que les permis délivrés à « des autorités administratives ou militaires » (Art. 48).

[50] Il s’agissait à l’époque uniquement « d’installations, lignes et canalisations d’utilité publique, y compris les lignes électriques sur le territoire de deux ou plusieurs communes » (Art.48 tel que modifié par la loi du 22 décembre 1970).

[51] Art.175, tertio inséré par l’ordonnance du 18 juillet 2002.

[52] Art. 174, 4° ancien du CoBAT inséré par l’ordonnance du 18 décembre 2003 relative aux sites d’activités inexploités.

[53] Art.175, al.1, 3° nouveau, CoBAT.

[54] Voyez en ce sens M. von Kuegelgem, “L’extension des pouvoirs du fonctionnaire délégué en région de Bruxelles-Capitale – rationalisation, précaution, prise de pouvoir ?” in Les réformes du CoBAT et du CWATUP, Jurim Pratique, 2009/2, p.268 à 278; cette dernière examine la contrariété éventuelle du mécanisme arrêté par rapport aux articles 10, 11 et 23 de la consitution.

[55] M. von Kuegelgem, “L’extension des pouvoirs du fonctionnaire délégué en région de Bruxelles-Capitale – rationalisation, précaution, prise de pouvoir ?” in Les réformes du CoBAT et du CWATUP, Jurim Pratique, 2009/2, p.271.

[56] Doc. Parl. Brux., sess.2008-2009, A527/2, p.178; au vu de cette énumération, n’eût-il pas été plus simple d’étendre la liste des actes et travaux d’utilité publique relevant de la compétence du fonctionnaire délégué visée à l’Art. 175, 2° du CoBAT, plutôt que de s’enfermer dans un périmètre étroit, d’autant qu’il est vraisemblable que certaines de ces infrastructures s’installeront en dehors des limites étroites des zones d’intérêt régional et des zones leviers ou s’installeront à cheval sur ce type de zone, ce qui exclut l’adoption d’un périmètre de compétence dérogatoire puisque celui-ci ne peut être adopté qu’ « au sein » de ces zones(Doc.Parl. Brux., sess.2008-2009, A527/2, p.179 et ss.).

[57] Art. 127, §1er, 3°, CWATUPE.

[58] Les travaux préparatoires disposent que « la région activera ce mécanisme sur la base du projet lorsqu’elle aura eu vent de cette intention » et que «le demandeur de permis d’un projet qui porte sur plusieurs communes sera informé par une commune ou la région de l’existence des dispositions discutées » (Doc. Parl. Brux., 2008-2009, A-527/2, p.181).

[59] En effet, si c’est en cours d’instruction de la demande de permis que le Gouvernement adopte le périmètre, non seulement le demandeur aura déjà introduit autant de demandes de permis qu’il n’y a de communes concernées mais en outre l’instruction de cette demande de permis devra être recommencée en tout ou en partie puisque, dès adoption du périmètre, la compétence de délivrer le permis appartient au fonctionnaire délégué, ce qui compliquera la procédure et retardera d’autant l’issue de la demande de permis.

[60] Art. 126/1, 164/1, 173/1 et 177/1 nouveaux du Cobat traduisant la jurisprudence du CE dont notamment C. E. , Ville de Bruxelles, n°139996, 1er février 2005 ; C.E. ; Groupe d’animation du quartier Nord-Est, n°49314, 28 septembre 1994 ; C.E. Ville de Courtrai, n°11775,  27 avril 1965. Il est vrai cependant que la jurisprudence n’a jamais eu à connaître de la possibilité pour le demandeur de modifier d’initiative ses plans de façon à faire disparaître une dérogation contenue dans la demande de permis initiale.

[61] Art. 126/1, 177/1 et 191, CoBAT.

[62] Art. 164/1 et 173/1, CoBAT.

[63] Le Conseil d’État estime en règle que l’autorité sur saisine ou l’autorité de recours ne peuvent se prononcer sur une demande qui impliquerait des modifications substantielles par rapport aux plans soumis au collège échevinal (C.E., Commune de Nevele, n°36066, 20 décembre 1990) dans la mesure où cela priverait ce dernier du pouvoir de se prononcer en première instance sur la demande telle qu’elle est modifiée (C.E., Renier, n°61543, 5 septembre 1996 ; C.E., n°75049, 18 mai 1998).

[64] Art. 191, al.3 nouveau du CoBAT.

[65] Sur le permis modificatif et ses effets juridiques, voyez notamment C. Thiebaut « Le permis modificatif » Amen. Env. 2001/2, p.123 et s. ; T. Vandenput « La modification de la demande de permis d’urbanisme et du permis d’urbanisme « modificatif » » Jurim Pratique, 1/2008, p.86 et ss.

[66] Art. 101, §1er, al.4 et 116/1 nouveau du CoBAT.

[67] L’exposé des motifs : Doc. Parl. Brux. A527/1 p.26.

[68] On songe notamment à la suspension du permis d’urbanisme par le fonctionnaire délégué en application de l’art. 160 du CoBAT ouà la suspension du permis d’urbanisme en cas de découverte archéologique en vertu des art. 245§3 et 246§3 du même Code.

[69] Art. 101, §§ 4 et 5 nouveaux du CoBAT.

[70] Voy. en ce sens J. van Ypersele et B. Louveaux, op.cit, pp. 784 à 786.

[71]  Pour un commentaire détaillé de cet aspect de la réforme, voy. Philippe Coenraets, « La réforme des recours administratifs organisés par le CoBAT », Jurim Pratique, 2009/2, pp. 231 et suivantes.

[72] Doc. Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale, S.O., 2008-2009, A-527/1, pp. 4-5.

[73] Ce délai peut être augmenté conformément à l’Art. 171, §§ 2 et 3, du CoBAT notamment en vue d’une audition ou de la mise en œuvre des mesures particulières de publicité.

[74] La seule hypothèse d’un recours possible en l’absence de décision est celle visée à l’art. 164 du CoBAT.

[75] L’Art. 202 du CoBAT précise les modalités relatives aux certificats d’urbanisme.

[76] Voy. En ce sens également Philippe Coenraets, op. cit., p. 235.

[77] Art. 175 du CoBAT.

[78] En région bruxelloise, le fonctionnaire délégué travaille, en pratique, en étroite collaboration avec son Ministre de tutelle, en particulier sur les dossiers révélant un enjeu urbanistique particulier, soit en raison de la nature de la demande, soit en raison des oppositions politiques que cette demande suscite au niveau communal.

[79] Dans ce cas, comme le souligne Philippe Coenraets (op. cit., p. 242), « le Collège d’urbanisme est placé dans l’impossibilité d’approuver ces plans puisque, par définition, il a épuisé sa compétence en donnant son avis au Gouvernement ».

[80] Avis n° L. 44.942/4 de la section de législation du Conseil d’État, Doc. Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale A-527/1, session ordinaire 2008-2009, p. 95.

[81] Ordonnance du 4 mars 1993 relative à la conservation du patrimoine immobilier.  Cf. Didier Batselé, Urbanisme et protection du patrimoine à Bruxelles, Bruxelles, Larcier, 2006, Michel Scholasse, « La conservation du patrimoine immobilier en Région de Bruxelles-Capitale », Amén., 1993/3, pp. 134 et suiv. ; Michel Quintin, La protection du patrimoine culturel, Vanden Broele, collection de Droit public, 2009.

[82] « En cas de bâtiments classés, les procédures seront simplifiées et un recours effectif sera rendu possible contre les décisions de la CRMS (Commission royale des monuments et sites). Dès que cette procédure de recours sera effective, le permis unique sera supprimé. »

[83] « Le permis unique présente un avantage majeur : il permet le traitement conjoint des aspects patrimoniaux et urbanistiques d’un projet et crée donc une synergie entre ces aspects. » Doc. Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale A-527/1, session ordinaire 2008-2009, pp. 7-8.

[84] Isabelle de Pange, « Cadre juridique et incitants financiers pour la restauration, la rénovation et la conservation du patrimoine immobilier en Région de Bruxelles-Capitale », Les Nouvelles du Patrimoine, n°123, janvier-mars 2009.

[85] Christophe Thiebaut, « Les dimensions patrimoniales de la réforme du CoBAT du 14 mai 2009 : assouplissement ou renforcement déguisé ? », Jurim Pratique, 2009/2, pp. 191 et suivantes.

[86] Christophe Thiebaut, op. cit., pp. 195-196.

[87] Joël van Ypersele et Bernard Louveaux, Le droit de l’urbanisme en Belgique et des ses trois régions, Larcier, 2006, pp. 640-641 ; Michel Quintin, op. cit., p. 294.

[88] Art. 11, § 5, du CoBAT.

[89] Cette publication complèterait très utilement le site internet de la Direction des Monuments et Sites qui publie un registre très intéressant de l’ensemble du patrimoine protégé de la Région, commune par commune, bien par bien (http://www.monument.irisnet.be/fr/patrimoine/ ).

[90] Art. 98, § 2/1, du CoBAT.

[91] Philippe Antoine, « Quand un permis d’urbanisme est-il nécessaire ? », Séminaire IFE, 29 & 30 septembre 2004, Bruxelles; en revanche, le Gouvernement était habilité, sur base de l’article 177, § 3, du CoBAT, à arrêter la liste des actes et travaux concernant un bien inscrit sur la liste de sauvegarde ou classé ou en cours d’inscription ou de classement dispensés de l’avis de la Commission royale des Monuments et des Sites et de la Commune.

[92] Art. 98, § 2/2, du CoBAT.

[93] Doc. Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale A-527/1, session ordinaire 2008-2009, p. 12.

[94] Par grand ensemble, il convient d’entendre un groupe de biens immobiliers qui outre les caractéristiques définies pour l’ensemble tel que défini à l’Art. 206, 1°, b, du Code,  présente une répétitivité ou une cohérence importante de ses éléments architecturaux principaux.  Les travaux parlementaires font références à une série d’exemples précis tels le Parc du Cinquantenaire, les Cités-jardins Le Logis et Floréal voir les tours de logements (Doc. Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale A-527/2, Rapport, session ordinaire 2008-2009, p. 46).  On relèvera cependant à l’instar de certains auteurs, l’imprécision voire l’incohérence des termes de cette définition (Michel Quintin, La protection du patrimoine culturel, Vanden Broele, collection de Droit public, 2009, p. 243).

[95] Par grand immeuble à appartements multiples, il convient d’entendre tout immeuble affecté au logement qui dispose d'appartements et présente une répétitivité ou une cohérence importante de ses éléments architecturaux principaux.  Selon les travaux préparatoires, l’adjectif « grand » est destiné à éviter les immeubles ne comportant que deux ou trois appartements (Doc. Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale A-527/2, Rapport, session ordinaire 2008-2009, p. 129.)

[96] Par site étendu, il convient d’entendre toute œuvre de la nature ou de l'homme ou toute œuvre combinée de l'homme et de la nature qui outre les caractéristiques définies pour le site tel que défini à l’Art. 206, 1°, c, du Code, présente une répétitivité ou une cohérence importante de ses éléments principaux.  Dans ce cas également, on s’interrogera sur « cette cohérence qui doit être importante, ou en quoi, la répétitivité de ses éléments principaux est révélateur d’un site qui est qualifié d’étendu pour faire l’objet d’un plan de gestion patrimoniale » (Art. 206, 10°, du CoBAT).

[97] Art. 206, 10°, du CoBAT.

[98] Art. 98, § 2/2, du CoBAT.

[99] Ce recours a été institué en contrepartie de l’avis conforme de la CRMS.

[100] Art. 98,§2/2 du CoBAT.

[101] Doc. Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale A-527/2, Rapport, session ordinaire 2008-2009, p. 132.

[102] Sur l’examen prospectif de ces questions, voy. Christophe Thiebaut, op. cit., pp. 219-220.

[103] Art. 98, § 2/1, du CoBAT. Cf. point 4.2.

[104] Avis L. 44.942/4 de la section de législation du Conseil d’État, Doc. Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale A-527/1, session ordinaire 2008-2009, pp. 89 et suivantes.

[105] Art. 222, §2, alinéa 1er ancien, du CoBAT.

[106] Art. 236, CoBAT demeuré inchangé.

[107] A cet égard, le libellé de l’art. 210, § 2, alinéa 1er, ancien du même Code relatif à la procédure d’inscription sur la liste de sauvegarde était sensiblement différent puisqu’il disposait « après avoir pris, s’il l’estime utile, l’avis de la Commission royale des monuments et des sites, le Gouvernement peut également entamer la procédure d’inscription sur la liste de sauvegarde (…) à la demande…» alors que l’art. 222 ancien relatif à la procédure de classement précisait que « Après avis favorable de la Commission royale des monuments et des Sites, le Gouvernement entame la procédure de classement ».

[108] La thèse du pouvoir d’appréciation laissé au Gouvernement avait été confirmée par le législateur lui-même dans le commentaire des articles relatif au projet d’ordonnance portant sur certaines dispositions en matière d’aménagement du territoire (2004) : « Il n’existe en effet, aucune obligation pour le Gouvernement d’entamer une telle procédure lorsque la demande lui en est faite en application de l’article 18, § 2 (devenu 222, § 2). Doc. Cons. Rég. Brux., A-501/1, session ordinaire 2003-2004, p. 46.

[109] Civ. Bruxelles (réf.), 2 mars 2007, Amén., 2007/4, pp. 215 et suivantes.

[110] Sur cette question, voy. J. Sambon, « Le droit de pétition et le déclenchement de procédures par le public : de la participation proactive ? » in La participation du public au processus de décision en matière d’environnement et d’urbanisme, Bruylant, 2005, pp. 70 et suivantes.

[111] La forme et le contenu de cette demande doivent être arrêtés par le Gouvernement (Art. 222, § 1er, alinéa 2, du CoBAT).

[112] Doc. Parlement de la Région de Bruxelles-Capitale A-527/1, session ordinaire 2008-2009, p. 11.

[113] Art. 222, § 6, du CoBAT.

[114] Cette dernière notion est particulièrement équivoque, au regard de l’intention du législateur qui semble d’être d’éviter que d’autres actes et travaux puissent être autorisés en méconnaissance des conditions fixées par le Gouvernement.

[115] Voy. en ce sens Christophe Thiebaut, op. cit., p.226.